“美国发起的关税战，试图‘极限施压’迫使贸易伙伴在产供链布局、市场准入等领域让步，高筑关税壁垒倒逼制造业回流美国，辅以补贴手段巩固产业链本土化。从目前看，高关税与高补贴的联动，导致‘关税施压—补贴吸引—产能转移’现象出现。而这一情形，又进一步加剧了近年来发达国家大规模补贴战略性新兴产业的趋势，对全球产业链供应链的影响全面而深远，广大发展中国家被‘低端锁定’的压力日益加重。”6月15日，谈及当下热点产业政策及补贴，全国政协委员、国际关系学院原院长陶坚不无担忧。

陶坚同时提醒，“在全力应对美国关税战的同时，全球南方国家还需在WTO产业补贴规则的博弈中积极发声、主动作为，因为这不仅涉及发展中国家特殊待遇弱化、非歧视原则受损、承受‘双重标准’等现实问题，更是事关全球南方未来发展权的大事。”

陶坚介绍，近年来，美欧日等国将半导体、新能源、人工智能等视为核心战略性产业，不遗余力抢占制高点，进而形成全球产业的“补贴竞赛”，其实质是各国为争夺高端产业主导权而展开的“逐底竞争”。

经深入研究，陶坚发现，上述国家开展补贴具有如下特点：一是补贴金额大。美欧日等主要经济体近年来都出台千亿美元级的半导体补贴计划，甚至以法案形式固化，如美国《芯片与科学法案》（2022年）、《欧洲芯片法案》（2023年）。今年美国还宣布投资5000亿美元建设“星际之门”人工智能基础设施，显示其更加重视前沿科技。二是补贴方式多元化。包括直接拨款、税收优惠、贷款担保、政府采购倾斜等，且补贴从生产端延伸至研发合作与技术标准制定。三是竞争性强。欧盟明确要通过产业政策和补贴在2030年将其半导体全球份额提升至20%，重塑全球芯片格局。美国则严格规定，接受美国政府补贴的企业需承诺10年内不在华扩建先进制程产能，否则需返还50%补贴。

陶坚认为，半导体等产业的技术外溢效应和规模经济特征，使得产业补贴可能带来长期收益，但也会引发不良后果：一是容易陷入“囚徒困境”，即单边补贴短期吸引外资、创造就业的效益明显，多国竞相升级补贴导致全球资源错配，最终抵消整体福利。台积电、三星等重复投资美国本土工厂，导致全球芯片产能利用率下降至65%，整体经济效率下降；二是弱化多边贸易体系，WTO《补贴与反补贴措施协定》（简称《SCM协定》）被架空，发达国家以“国家安全例外”为由规避审查，发展中国家缺乏反制工具。陶坚还指出，尤其是美国在补贴政策上一向搞“双重标准”，一方面指责他国补贴扭曲市场，另一方面自身就是“补贴大户”，甚至通过立法将补贴制度化。波音公司长期获得税收减免和政府采购倾斜，WTO多次裁定其违规。

陶坚表示，从历史维度看，产业政策几乎伴随着现代工业国家发展的全过程；从国际实践看，无论发达国家还是发展中国家，产业政策也都是普遍采用的经济治理手段。近年来，发展中国家不断尝试通过产业补贴来突破产业链的“低端锁定”，比如印度实施了300亿美元的半导体激励计划。中国在高科技领域的产业补贴政策效果显著，以新能源汽车为例，在合理且必要的补贴政策支持下，中国不仅成为全球最大的新能源汽车市场，而且企业通过激烈的市场竞争，最终成长为具有国际竞争力的整车企业和动力电池制造商。

“中国新能源汽车国际竞争力的提升不仅带来企业利润增长，还通过技术溢出、产业链带动等效应，促进了周边国家产业生态系统的优化升级。”陶坚提醒，发达经济体的“补贴竞赛”却严重挤压全球南方国家的产业发展空间，如美国对最大的全球南方国家——中国实施严厉的技术封锁，禁止先进半导体制造设备对华出口、阻止各国使用中国技术产品，大搞“去中国化”。上述行为一方面让经济实力较弱的发展中国家根本无力承担巨额财政补贴来支持本国相关产业发展，不得不继续在全球价值链中被“低端锁定”，国家竞争力提升艰难；另一方面也将对全球南方现代化进程产生长期破坏作用。

陶坚强调，中国产业补贴政策在框架设计、通报履行和改革方向上符合WTO规则，而且中国对在WTO框架下的补贴规则讨论持开放态度。从国内看，中国产业政策体系呈现出三大转型趋势，即从选择性政策向功能性政策转变，从特惠式补贴向普惠式服务转型，从单边施策向国际协调演进。可以预见，中国在坚持自主创新的同时，将积极参与全球产业治理和规则制定，为推动形成开放、包容、平衡的全球产业政策协调机制贡献中国智慧。

全球南方国家已占到全球GDP的40%左右，成为全球化的重要驱动力量。扩员后的金砖国家，总人口超过世界一半、经济总量占世界近三成，是全球南方的第一方阵和支持多边主义最坚定最可靠的力量。陶坚呼吁，“面对美西方国家的压力，全球南方国家应毫不动摇地坚持多边主义、确保未来发展权，加快全球南方产业链合作，通过资源互补、技术共享、区域协同和产业链韧性建设，必将推动发展中国家在全球价值链中的地位整体提升。比如，在RCEP（区域全面经济伙伴关系）加强亚太供应链合作，加快中国与非洲产业链合作伙伴行动，促进全球南方产业链深度融合；共同推动WTO规则改革，平衡公平竞争与产业发展需求；探索数字经济与绿色补贴新规则。”

具体到产业补贴领域，陶坚提出，对补贴的界定和规制应当遵守现行多边规则，不能搞“一言堂”，随意界定补贴、创设工具，对其他国家“扣帽子”“贴标签”“抡棒子”。陶坚建议，全球南方国家应在多边框架内主动作为，在G20推动落实《全球投资指导原则》，倡导非歧视性投资环境，反对投资保护主义，增强规则的一致性，为发展中国家争取更大政策空间；加强与美欧日磋商，平衡发达国家和发展中国家多方利益；参与WTO补贴规则改革谈判，提出区分“安全必要型”与“逐底竞争型”补贴，在禁止性、可诉、不可诉三类补贴中，反对扩大禁止性补贴范围；借鉴CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）国有企业规则，在区域协定中试点“竞争中性”原则，逐步推广至多边层面；建立“补贴影响评估国际专家组”，独立审查争议性补贴的经济与安全影响，避免政治化裁决；加快贸易投资自由化步伐，对接国际高标准，减少外资准入限制；鼓励技术领先的发展中大国搭建跨境技术共享平台，开放研发设施，减少重复投资等。

“在不挑战成员国基本经济制度和发展目标的前提下，中国愿意积极参与有关产业政策及其外溢影响的讨论，共同推动完善新的多边规则。各国应当共同推动产业政策向普惠性、功能性转变，防范产业政策逐底竞争、搞补贴‘军备竞赛’。”展望未来，陶坚仍然有着十足的信心。（记者 陈建萍）