2018年末，我国60岁及以上老年人口2.49亿人，预计到2030年，60岁以上老人将达到3.5亿。全面进入老龄化甚至重度老龄化，成为我国不得不面临的重要挑战。

我国的老龄化进程，与实现社会主义现代化强国的进程在时间上基本上是同步的，重度老龄化将成为中华民族伟大复兴中国梦实现的时代背景之一。因此，构建符合中国国情的养老服务体系，成为各级党委政府和全社会的紧迫任务。

如何抓住战略窗口期，完善法律法规和相关的制度政策框架，构建起符合中国国情的养老服务体系，为应对老龄化社会做好积极的准备？6月14日，全国政协召开双周协商座谈会，委员、专家、学者和国家相关部委负责人齐聚一堂，围绕“构建居家社区机构‘三位一体’的养老服务体系”议题互动交流，共商养老大计。

破解“哑铃型”与“橄榄型”之困

为开好这次双周协商座谈会，3月至4月，全国政协副主席李斌、何维分别率队，全国政协人口资源环境委员会调研组先后赴北京、湖北两地开展了专题调研，并通过书面形式了解江苏等省养老服务体系建设情况。民建中央也开展了相关调研。

在调研中，委员们发现，我国养老服务供给呈现“哑铃型”特征，即追求经济效益的市场化机构提供的高端服务和政府兜底的敬老院提供的低端服务多，普通老年人消费得起、质量有保证的中档服务不足；而养老服务需求呈现“橄榄型”特征，即高端和低端需求少，对基本生活照料和康复护理的中档需求多。

“这反映出市场的结构性失衡，即总体床位数不足与高空置率并存，老人难以承担机构养老费用和机构盈利难并存。”全国政协常委、副秘书长、民建中央专职副主席兼秘书长李世杰认为，要解决这一问题，居家社区养老必须发挥应有的作用。

在委员们看来，“三位一体”的养老服务体系中，居家养老处于基础地位，家庭成员是照顾老年人的主体。因此，要通过个税减免、困难家庭补助等形式，对家庭成员照顾老人给予政策支持。同时，要弘扬“孝亲敬老”的传统美德，教育引导人们自觉承担家庭责任，发挥家庭在老年人生活照料和精神慰藉等方面不可替代的作用。

全国政协委员、北京市金诚同达律师事务所创始合伙人刘红宇提出了适老化改造问题。“目前各级政府还很少有出台针对居家养老的国家标准、规范以及鼓励措施，社会上也普遍缺乏对家庭进行适老化改造的意识，建议民政部和财政部研究出台适老化改造的国家标准、设计规范，并通过包括税收在内的优惠政策鼓励支持引导推广适老化改造。”

“推进居家社区机构养老‘三位一体’融合发展，关键是要发挥好社区养老的枢纽作用。”全国政协人口资源环境委员会副主任、内蒙古自治区政协原主席任亚平认为，应明确和压实社区在提供养老服务方面的基本责任，培育扶持专业化、品牌化、连锁化养老服务机构开展社区居家养老服务。整合社区卫生、养老服务资源，为居家老人提供连续性的医疗和养老服务。

全国政协常委、致公党中央副主席、上海市委会主委张恩迪提出以社区嵌入式养老为基点，链接机构和居家养老服务，形成养老服务骨干网。这一观点得到了全国政协委员、三胞集团董事长袁亚非的支持。“发展社区嵌入式养老是构建居家、社区、机构‘三位一体’养老服务体系的重要抓手，但目前还存在一些现实问题，比如单体面积难以满足、地方采购服务项目往往一年一签、不能和养老机构一样享受建设和运营补贴等，希望民政部门和财政部门能给予更多政策支持。”

关于发展适应多层次需求的养老机构，全国政协常委，国家开发投资公司党组书记、董事长王会生有自己的想法。“应加快建设护理型养老机构，发挥养老机构集中照料失能老年人的支撑作用。目前多数养老机构提供日常生活照料服务，预防保健、康复及护理等服务欠缺，医、养功能衔接不顺畅。建议充分利用现有医疗资源，引入社会资本，支持更多有条件的一级、二级医院转型为护理院，在政策、土地、税收等方面给予支持。”

说到养老服务体系建设，就不能不提医养结合。除了逐步建立完善的包含健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等覆盖城乡、综合连续的老年健康服务体系，委员们还就加强医养结合机构与社区、居家养老的合作与衔接提出了意见建议。

全国政协委员、北京医院院长王建业表示，整合家庭医生签约服务、老年健康管理工作构建以社区为支撑的家庭养老体系是目前医养结合工作的重中之重，也是解决中国数亿老年人医养结合的主要途径。为此，应完善基层投入和激励机制，保障和调动基层医护人员开展居家社区医养结合服务。

全国政协委员、农工党河南省委会专职副主委、河南省党外知识分子联谊会副会长花亚伟关注的是社区医疗服务中心如何与社区养老服务站相衔接的问题。“建议社区养老服务站与家庭医生签约服务紧密结合，优先覆盖社区的重点老年人。人工智能养老服务信息平台上，也要与医疗机构的健康管理和医疗服务有机链接起来，为老人提供一体化、便利化的快速诊疗、双向转诊、康复训练、长期护理等连续性服务，真正实现高质量的惠老、利老、居家养老。”

有保障还要有创新

养老服务体系的健康有序发展离不开养老服务政策的保障，也有赖于相关制度的不断创新。座谈会上，多位委员围绕政策和制度问题谈感受、提建议。

李世杰谈起了加强部门协调，解决政策落地问题的重要性。“各部门主要在职责范围内开展养老服务工作，政策聚力不够，企业和消费者获得感也不强。如食品监管部门要求餐饮服务提供者具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证，但社区服务商为老人配餐送餐，自身不做餐饮经营，没有实体店和经营许可证。社区服务商最大成本压力来自场地租金，但全部重新供应场地既不现实也无必要。”他建议加强部门统筹协调，提高政策的衔接性、协同性和可操作性。“如针对社区为老人助餐实际特点降低准入门槛，以食品安全为监管重点；将服务场地任务分解到基层，在社区范围内整合闲置资源，发挥存量资产作用等。”

作为本身就是从事养老服务的北京诚和敬养老健康产业集团党总支书记、董事长梁仰纲来说，如何优化社区居家养老企业的营商环境一直是他最关心的问题。

“按政策，社区养老驿站‘一址注册，多址连锁经营’，但养老驿站的房屋由政府提供，大多没有房产证无法工商注册，这导致养老驿站想引入除政府规定的基础服务外的其他养老服务项目时，面临资质不全、超范围经营问题，阻碍了养老驿站规模化、综合化发展。”对此，他提出赋予社区居家养老企业多种经营的资质许可的建议，并建议将其视同养老机构企业，享受同等的税收优惠及水电气热、物业费等标准，优化行业的营商环境。

“我国养老服务业仍处于发展初期阶段，政府和市场责任边界不够清晰。企业和社会组织参与产业发展面临的‘玻璃门’‘弹簧门’现象依然存在、投资积极性受到抑制。政府和市场应该如何分工，是我们应该深入思考的大问题。”全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁如是说。

被多位委员关注的还有研究建立符合国情的长期护理保险制度问题。

近三年来，长期护理保险制度试点取得良好进展，截至2018年6月底，覆盖5700万人，18.45万人享受待遇。这项制度受到社会广泛赞誉，地方政府积极性很高，除了15个试点城市，“自愿”试点的城市已有四五十个，并且还有扩大的趋势。

但全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文发现，由于没有制订统一的制度框架，各地试点在保障范围、受益规模、筹资渠道、待遇形式等方面存在较大差异。“建议在制度基本框架、基本筹资原则、基本待遇水平等三个方面予以统一，并着重关注制度设计较为全面的几个重要试点城市，以此为基础总结经验教训，作为制度统一的基本‘模板’。”郑秉文说。

队伍建设要用“高招”

由于风险高、责任重、工作多，高素质运营管理人才不愿意进入养老行业，服务一线岗位更是因为收入少，社会地位低，缺乏晋升空间，而频繁出现招工难、流失率高、专业技能不高等尴尬。养老服务人才严重不足已经成为制约养老服务业发展的一大瓶颈。

“应加强养老服务专业队伍建设。鼓励高等院校、技工院校开设养老服务相关专业，建设一批养老护理培训基地，加大对医养结合人才、养老行业管理人员、专业社会工作者和养老护理员培养力度。”任亚平表示。

“也要支持社会资本参与开办养老护理职业学校，完善养老护理职业技能标准，健全养老服务人才培养体系。”王会生说。

“还可以鼓励专业机构对社区养老服务人员开展职业技能培训，提高服务水平。”李世杰补充道。

针对专业人员严重紧缺的现状，张恩迪认为可以在一定时间内，对养老护理人员进行免费培训，分级发放职业资格证书，增加养老护理专业人员数量，缓解供需矛盾。“通过志愿者补足人员短板，利用‘时间银行’鼓励四五十岁的人员从事养老服务，或将在校大学生参与养老服务的社会实践纳入学分也不失为好办法。”李世杰说。

委员们还提出了完善技能等级认定、搭建职业晋升平台、通过职业年限奖励等提高从业人员收入的建议。“应该规划服务人员的职业发展体系，形成科学合理的职业培训体系、职业发展和晋升路径和与之相对应的薪酬增长制度，从整体上提高一线护理人员的专业水平、待遇水平和社会地位。”王建业表示。

“养老护理工作辛苦、待遇低，职业荣誉感不强，一定要在职业通道、职称评定、住房、子女教育等方面给予政策支持。”王会生说道。

委员们认为，壮大养老服务从业人员队伍，要打好政策牌、待遇牌、亲情牌。从新时代养老服务事业发展的角度出发，制定养老服务从业人员职业标准，并对从业人员职业定义、培训要求作出规定。从国家层面出台一系列政策措施，建立完善护理人员工资正常增长机制和支付保障机制，稳步提高工资标准，保障护理人员的生活水平，解决护理人员后顾之忧。民政、卫生健康、医疗保障、人社、财政等部门也应考虑组织各种形式的慰问、表彰活动，提升护理人员的职业自豪感，让更多人愿意从事这个职业。

补齐农村养老的短板

在全国政协委员、民盟河北省委会副主委、河北省政协农业和农村委员会主任杨玉成看来，养老问题难点在农村，短板也在农村，并与脱贫问题相交织。

“的确是这样，一直以来农村地区的养老服务都是以家庭成员供给为基础，但随着大量年轻人外流，部分老年人家庭养老无法持续。如何有效解决农村地区留守空巢老人的养老是我们必须考虑的问题。”王建业说。

在这方面，河北省做出了有益的探索。衡水、沧州市探索建立了以农村特困供养服务机构为主体、专业医疗机构为辅助、民办养老机构为补充的集中供养模式，实现了“供养一个失能老人，脱贫一个困难家庭”的社会效应。康保县推进农村互助幸福院建设，在一定程度上为贫困地区留守空巢老人解决了养老问题。

“农村养老的主要困难在于农村集中式公益性养老机构短缺，互助幸福院未纳入国家养老体系，农村居家养老也需要加大支持和投入力度。”杨玉成表示。他建议重点加大对贫困县养老服务设施建设支持力度，减免贫困县县级养老服务设施建设配套资金，对贫困县养老服务设施建设用地、日常运营费用等在政策上予以倾斜。将农村互助幸福院纳入国家养老服务体系，促其规范提升、可持续发展。同时，创新农村居家养老新模式。

“比如实行医养融合居家养老，解放贫困家庭劳动力；再比如通过政府购买服务方式，启用贫困人员当护理员，为居家老人提供日间照料和护理服务；还可以通过设立孝老敬老基金、成立孝老敬老理事会，开展孝老先进评选系列活动，大力弘扬孝亲文化，使老年人老有所养。”杨玉成说。

任亚平建议，整合和改善农村养老服务基础设施，将有条件地方的农村敬老院转型升级为养老服务中心，并扩大服务辐射范围。鼓励并引导各地根据实际，发展农村互助式养老。王建业认为，应进一步对农村养老问题进行细分研究，在实施兜底保障的基础上，将农村医养问题与城镇化建设相结合，发挥城镇化在养老医疗方面的辐射效应和延伸服务，尽快补齐农村养老政策与服务短板，缩小城乡差异，提高服务的公平性。