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推进未成年人网络保护立法 营造健康文明有序网络环境
——全国政协“《未成年人网络保护条例》的制定”双周协商座谈会发言摘登

2018-05-15来源:人民政协报 A- A+

■编者按:

互联网快速发展对广大未成年人学习知识、休闲娱乐、社会交往都有重要积极作用,同时网络不良信息泛滥、网络游戏成瘾等问题也严重威胁未成年人身心健康,推进未成年人网络保护立法、营造健康文明有序的网络环境势在必行。但未成年人网络保护涉及法律主体众多,各方的认识和诉求不完全一致。5月11日,全国政协召开双周协商座谈会,专门就此进行协商座谈。现将有关发言摘登如下:

全国政协副主席汪永清作主题发言

立法工作者需要平衡好政府监管和市场机制的关系,政府职能与企业权利的关系,家庭与社会的关系,短期效果与长效机制的关系,对此,提三点建议:

一、明确不同性质法律规范的适用顺序。未成年人网络保护涉及复杂的法律关系,行为主体众多,需要多种法律规范予以调整,并确定适用先后顺序,才能很好地引导行为、解决问题。按照民事法律规范调整优先的原则,在立法政策取向上,凡私法手段可以解决的,就不要采取公法手段;凡技术手段可以解决的,就尽量不用行政手段;凡家庭能够发挥作用的,就尽量不要企业、政府、社会来代替;凡企业能够做到的,就尽量不要揽在政府身上,政府应负起“立规矩、建标准、重监管、创环境”的责任。如果未成年人网络保护立法所确定的制度,能够体现这样一些立法政策取向和法律规范的适用顺序,这项立法就有可能较好地处理不同利益主体的权利义务、职责权限的配置关系,使法律确定的制度目标一致且相互协调,这样制度才能发挥好整体功能。

二、进一步加强基础性制度设计。进一步下大力气,研究并体现好未成年人网络保护的特点和规律,确保立法质量,确保立法既瞻前顾后,又解决突出问题,进一步加强基础性制度建设。未成年人网络保护问题因互联网技术发展而起,因而未成年人网络保护立法可考虑建立以技术手段为基础,行政政策手段为补充的制度架构。这个架构中,有几项基础性制度建议予以重视:一是未成年人不能接触的不良信息和有害信息识别制度,为家长、企业、社会、政府部门提供明确的不良信息界定标准和有害的信息判断标准。二是专用设备设施供应制度。三是规定选择性宵禁制度和上网时间提醒制度。四是建立对家长的约束激励制度。五是建立提升未成年人网络素养制度。

三、构建科学合理的监管体系。条例的出台如果不能在监管体系上有明确规范和指引,最终也将难以落到实处。同时,未成年人保护又涉及多个政府部门的职责权限,建议在立法上合理设计一件事由一个部门管,或者一个部门牵头负责,多部门协同合作的管理体制和运行机制。在此基础上,还建议建立一个未成年人网络保护的工作机制,便于推动政府部门之间的信息共享、会商研判、线索移交、执法协同,建立不良信息举报、社会组织和志愿者服务等公众参与机制,形成政府主导下的家庭、企业、学校、社会共同参与、协同共治的良性格局。

此外,在发挥政府部门监管作用的同时,还应高度重视专业社会组织的作用,让有心理学、信息技术、社工等背景的人参与其中,发现问题、提出方案。特别是在未成年人受到网络伤害时,能够及时提供帮助。

全国政协常委、社会和法制委员会主任,最高人民法院副院长、党组副书记沈德咏:为促进未成年人健康成长保驾护航

从调研情况看,我国未成年人网络活动的情况呈现三个特点:一是人数多规模大。二是低龄化趋势明显。三是网络负面效应开始出现。基于以上情况,调研组认为有必要加快制定出台《未成年人网络保护条例》。

这部条例的制定,有关部门先期做了大量工作,基础很好。在立法原则上,建议:一要坚持预防和保护优先原则,加强社会共治。二要注意特别法与一般法的衔接。三要坚持技术规范和政策、法律规制并重。四要坚持市场机制与政府作用相结合。对条例具体内容,建议:

一、明确网信部门作为监管牵头部门,负责统筹协调全国未成年人网络保护工作。目前情况是“九龙治水”,权力比较分散、责任比较分散,所以今后要明确牵头部门,其他各个部门在各自的职责范围内做好相关工作,各负其责。

二、完善防范不良网络信息制度,明确未成年人不宜接触的信息内容和范围。规定任何组织和个人不得利用网络制作、发布、传播含有法律、行政法规和国家有关规定禁止的内容,这就做到从源头上管住违法不良信息。要建立防治网络沉迷制度,鼓励企业按有关规定和标准开发年龄识别系统软件。

三、规定学校、家长负有未成年人网络保护的法律责任。保障监护人的知情权、监督权,把家庭履行保护责任的情况纳入文明家庭评价标准体系,同时明确学校的教育引导责任。

四、明确有关部门和地方政府怠于履职的法律责任,把约谈警示、定期巡查、联合惩戒、列黑名单等行之有效的监管制度上升为法规,提高罚款额度,加大处罚力度,加大违法成本。对情节严重、构成犯罪的,严格依法追究刑事责任。同时鼓励基层政府、社区、自治组织积极开展相关工作,对有突出贡献的组织和个人,要按照国家有关规定予以表彰和奖励。

全国政协常委,台盟中央副主席,浙江省政协副主席张泽熙:关于完善未成年人网络保护监管体制的建议

当前,我国未成年人网络保护监管体制存在的突出问题是在实践中涉及的部门范围广泛,但缺乏专门的立法明确未成年人网络保护的监管体制。体现为:一是在法律法规中,关于部门职责的规定较为分散。二是在相关政策文件中,也分散地规定了部门职责。三是各个部门实践中存在履责边界不清晰的问题。

针对以上问题,提出三方面建议:

一、在《条例》中明确牵头部门,理顺未成年人网络保护监管体制。建议以此次党和国家机构改革为契机,在现有的网络监管格局内,建立专门的涉未成年人网络监管机制。明确网信部门作为监管牵头部门,国务院教育、电信、公安、文化等主管部门依据各自职责做好相关工作。明确中央和地方政府的权责配置,深化部门之间的信息共享、会商研判、线索移交、执法协同,真正把职能部门、群团组织、社会力量都有效整合起来。

二、明确细化各部门职责。如,国务院卫生健康主管部门可以会同国务院教育等主管部门研究制定有效预防和干预未成年人沉迷网络的解决方案;国家网信部门会同国务院文化、新闻出版、广播电视等部门根据未成年人网络保护的需要,确定可能影响未成年人身心健康的信息的种类和范围。

三、针对政府部门怠于履行职责的问题,建议增加“检察与监督”规定。政府部门不履行职责的,其上级机关应当责令改正;拒不改正或情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。涉及刑事犯罪的,应交由司法机关处理。另外可以设置一个专门的监督部门来监督各部门的履职情况。

全国政协委员、共青团中央维护青少年权益部部长王锋:加强网络涉未成年人不良信息的监管

从目前情况看:一是监管理念和方式跟不上技术更新,二是监管标准不好把握,三是监管难以形成合力。对于《未成年人网络保护条例》的修改完善,提几点建议:

一、进一步明确未成年人不适宜接触信息的判断标准。《未成年人网络保护条例(送审稿)》提出了“不适宜未成年人接触的信息”表述,确是亮点,但可以在现行规定上进一步明确此类信息的判断标准。这样可以进一步明确监管标准,解决政府执法难题,企业也可据此进行更为有效的内容审核,尽量减少“擦边球”情形的出现。

二、管住不良信息的传播源头。明确所有互联网信息、服务提供商都具有媒体属性,动漫、游戏、视频、社交平台等不仅是娱乐消费产品,也包含有对用户教育引导的信息内容。任何组织和个人不得以未成年人为受众或在专门以未成年人为服务对象的网络产品和服务中制作、发布、传播这些不良信息。网络企业必须严格执行“先审后发”制度,减少对标题党、低俗内容的推荐,对生产、转发不良信息的用户降权。规范借助大数据的个性化推荐算法,杜绝向青少年用户推送不良信息。

三、强化对违法违规企业的问责追责。细化法律责任,对未履行审核义务、放任不良信息传播的企业,依法高限处罚。通过《未成年人网络保护条例》的强力威慑让企业认识到,涉及未成年人信息时必须慎之又慎,这里有雷区、有禁区,靠低俗内容换流量、游走法律和道德边缘的时代已经一去不复返了。

全国政协委员,台盟中央常委、湖北省委主委江利平:更好地发挥家长对未成年人保护的作用

在未成年人网络保护问题上,家长的困惑集中表现为:一是疏于管教,二是想管但又缺乏经验,三是排斥互联网,拒绝孩子选择互联网为新兴职业。

家长是未成年人保护的第一责任人,家长耳濡目染般的言传身教所提供“隐性课堂”,会比学校里的“显性课堂”更为有效。

如何确保家长能够履行第一责任人的角色:

一、发挥家庭作用。将未成年人网络保护要求,纳入“文明家庭”建设要求,通过文明家庭、五好家庭评选等活动,发挥居委会、村委会基层作用,具体落实相关指标。

二、发挥政府职责。政府要对不履行义务的家长采取处理措施,组织公益宣传、培训活动等,促进家长、孩子网络素养的提高。甚至还可针对育儿家庭给予网络素养教育补贴,为模范履行监护职责的给予物质、精神奖励,引导、促进家长主动作为。

三、通过立法,既规范各方主体,又引导社会观念。家长应当主动学习网络知识、以健康网络使用品行和方法教育影响引导未成年人、预防和制止未成年人实施不良网络行为。家长也应当尊重未成年人的权利、在代为作出与网络有关的决定时应告知、听取孩子的意见等。还可参考国外的“强制报告”“剥夺监护权”制度,强化家长的角色和作用。

全国政协委员,天津市高级人民法院副院长李颖:完善法律责任 加大处罚力度

作为刑事审判工作者,我们一直注重运用刑事手段去保护未成年人。但随着线上线下的深度融合,利用网络侵害未成年人权益的犯罪行为变得更加复杂、隐蔽和多样化,在传统的刑事手段打击之外,有必要进一步强化行政手段的保护力度。对此,建议:

一、进一步提高行政处罚中罚款的数额。《未成年人网络保护条例(送审稿)》中虽根据不同的违法行为类型做出了3万到10万、5

万到50万的罚款规定,建议进一步提高,将其一律统一为5万到50万,甚至更高。

二、进一步丰富行政执法的手段。政府部门在互联网监管过程中,逐渐探索形成一些符合互联网发展规律的监管手段和方式,在实践中发挥着积极作用。建议把约谈警示、定期巡查、联合惩戒、黑灰名单信用管理等行之有效的监管制度上升为《未成年人网络保护条例》的规定,实现执法手段的法定化和程序化。

三、在相关立法中统筹考虑行政责任与刑事责任有效衔接的问题。目前,《治安管理处罚法》正在修订、《未成年人保护法》也要修订,建议可将《未成年人网络保护条例》的制定与前面两部法律的修订有机结合,统筹考虑,做到科学有效衔接。

全国政协委员,福建省泉州市政协副主席,泉州市科协主席骆沙鸣:创新“三社联动”提升未成年人网络保护工作效益

未成年人网络保护是一个社会治理系统工程,需要社区、社工、社会组织共建共治共享共赢。建议:

一、明确社区应为未成年人提供健康、安全、文明的公益网络,疏堵结合,净化社区网络亚文化。通过政府购买服务,在社区建立心理咨询室和未成年人沉迷网络社区矫正室。创新社区治理,发挥社区网络名人的正向引导作用,社会组织和志愿者作为社会力量直接参与未成年人网络保护公益项目。

二、鼓励社会组织协同参与互联网平台的事前事中事后监督,督促企业平台合法合规自律主动拦截屏蔽各类违法有害信息。构筑网络安全防火墙,加强未成年人在线保护工作和动态扁平化执法。

三、行业协会应制定为未成年人提供有安全认证、风险评估并安装未成年人保护软件的网络产品的行业标准,明确列出未成年人不宜的产品和服务,指导会员加强对未成年人的网络保护。

四、明确对未成年人遭受网络欺凌造成身心受害者给予当然的法律援助和社会组织参与相关公益诉讼,强化监督救济。鼓励律师协会和社区法律工作者支持政府有关部门建立的企业法人诚信档案和黑名单制度。

五、明确共青团、妇联、科协和高校以及社会组织在教育引导未成年人正确价值观和帮扶救助受困受害未成年人的责任,提升相关技术监督、法律监督和社会监督的综合效益。

全国政协委员,公安部原副部长陈智敏:加强对侵害未成年人权益行为的打击

当前,我国的未成年人网络保护面临非常严峻形势。根据多年来的侦查办案实践,发现网络环境中特有的侵害未成年人权益的问题主要是以下四大类:

一、危害国家安全。针对未成年人制作、发布和传播危害国家安全、主权、荣誉和利益等信息。

二、侵害未成年人民事权益,包括侵害人身权和财产权两大类。前者如未经同意收集未成年人的个人信息、隐私信息等,后者如之前发生的网络主播诱导未成年人进行大额打赏等非理性消费。

三、涉嫌刑事犯罪的行为。比如利用互联网组织、诱导、教唆未成年人实施自残、自杀等行为,还有如从事拐卖幼儿的行为,涉嫌刑事犯罪。

四、行政监管仍有疏漏。主要是我们现在的法律具有普适性,没有对未成年人保护做出明确规定,互联网企业也没有根据信息内容对年龄进行分级限制,执法部门难以有针对性的监管。

以上行为还在不断发展变化,还会出现新的类型和形态,为避免出现无法可依的情形,建议对上述行为进一步做类型化研究,使条例更有针对性、操作性、有效性,也使条例更有约束性和威慑力。

全国政协委员,中华全国律师协会副会长,广东东方昆仑律师事务所主任、执行合伙人朱征夫:建议经监护人同意的未成年人年龄标准应定在14岁

围绕《未成年人网络保护条例(送审稿)》中未成年人个人信息保护的相关规定,提出如下完善建议:

一、建议将未成年人个人信息需监护人同意的年龄标准确定为14岁。从国内外经验来看,对未成年人个人信息的特殊保护的主要制度是收集未成年人个人信息的监护人同意制度。《未成年人网络保护条例(送审稿)》已有类似规定,但一律确定为18岁,建议结合不同年龄段未成年人所具有的民事行为能力进行细分。各国对于收集未成年人个人信息需经家长同意的年龄标准虽不相同,但均低于其未成年人的认定标准。5月1日已生效的国家推荐性技术标准《个人信息安全规范》的规定也是14岁。因此,对14岁以上的未成年人,身心比较成熟,有权自行决定是否同意他人收集其个人信息,而无需家长同意。

二、结合实践合理区分监护人同意制度的适用对象。对于专门面向儿童的在线服务提供者,要获得监护人的明确同意。对一般性网站则适度放宽,更多由监护人主动承担责任。

全国政协委员,北京大学医学部主任助理、卫生政策与管理学系主任吴明:网络成瘾矫治亟须规范

从医学角度看,网瘾矫治存在以下问题:一是网络成瘾矫治机构性质复杂,审批部门多且不明确。二是矫治机构准入条件、网络成瘾判定标准、收入矫治机构指征等不明确。三是对矫治机构人员资质、采用的矫治方法等存在监管空白。对此,建议:

一、政府要加大研究投入,推进相关研究。在此基础上,尽快提出矫治机构准入标准、网络成瘾测评方法和判定标准,以及矫治方法规范,以明确矫治机构应具备的条件,规范进入矫治机构的标准和矫治措施。

二、明确各类矫治机构的主管部门,所有矫治机构需经主管部门审批,才能在规定范围内开展矫治。

三、建立综合防治工作机制,政府相关部门联动,加强对矫治机构的监管。

四、《未成年人网络保护条例(送审稿)》第20条第二段“县级以上人民政府及其教育行政部门应当为中小学校配备专门教师或提高教师专业水平,增强对未成年人沉迷网络的早期识别和干预能力,并可以通过购买服务等方式提供预防和干预未成年人沉迷网络的教育或服务”应为独立一条,并补充矫治机构须经审批才能在规定范围内开展矫治,以无资质、超范围尤其是擅自采用医疗措施和违法措施提供矫治者,应该如何担责的内容。

全国政协委员,广东省政协副主席张嘉极:应鼓励互联网企业主动承担社会责任

未成年人网络保护,“家长、企业、政府”三个主体应该如何承担责任,我认为:

一、由家长承担未成年人网络保护的主体责任比较困难。众所周知,未成年人是“网络原住民”,而家长则是“网络移民”,对网络技术的掌握比较欠缺。另外,许多农村孩子的家长都进城务工,如果给家长规定太多的责任,在落实中会有些困难。

二、企业是网络产品的经营者、制造者、提供者,也是网络技术的强者,企业必须有社会责任。

三、网络技术是应该鼓励发展的企业技术,把主要责任放在企业身上,不是要打击企业,而是鼓励企业去研究开发适合未成年人身心健康的网络产品和服务、探索未成年人网络保护的新技术和新手段、制定严于法律的企业标准等。《未成年人网络保护条例》中,应对合法经营、能够提供积极网络产品和服务的企业给予荣誉、政策、经费、税收等奖励,并为奖励提供多一些空间。

四、政府的监管责无旁贷,因此《未成年人网络保护条例》中应重视强化政府的责任和问责,能够明确主管牵头单位及相应的协调机制。

全国政协委员,启明星辰信息技术集团股份有限公司首席执行官严望佳:运用技术防护手段营造健康网络环境

提几点建议:

一、建议研究并参考欧盟即将于今年5月25日正式实施的《一般数据保护条例》,扩大《未成年人网络保护条例》的适用范围。建议明确规定无论企业位于境内境外、提供何种网络服务,只要用户群中含有我国未成年公民,都必须遵守《未成年人网络保护条例》的规定。

二、建议要求网络信息服务提供者采用大数据技术,对未成年人网络行为进行精准画像。精准画像之后,不能推送有害信息,而要预测潜在网络沉迷用户群,通报相关家长、监护人或监管部门,做到提前预警和干预。

三、建议设立一个未成年人网络使用状况评估的云平台,要求向未成年人提供网络信息服务的企业,在进行必要数据脱敏之后,定期向云平台上报未成年人网络使用的情况,包括时长、次数等等统计信息。通过这个云平台,监管方可以建立数据采集的长效机制,为科学化决策提供支撑。

全国政协委员,广州市政协副主席,广州大学副校长于欣伟:严把技术源头关 加强网络游戏管理

现就加强网络游戏管理提几点建议:

一、网络游戏宵禁制度的积极作用不容忽视。《未成年人网络保护条例(送审稿)》中明确规定:“网络游戏企业不得在每日零点到早八点向未成年人提供网络游戏服务。”这就是“游戏宵禁制度”。之前公开征求意见时也有一些争议,有反对者认为这不科学、一刀切、易规避,也容易引起青少年的逆反。目前韩国也有类似立法,确实有争议,效果不是十分理想。宵禁制度是游戏管理链条中非常重要的环节,对保障未成年人的正常休息非常重要。当然,真正落地可能和实名制、身份识别的有效措施配套关系密切。

二、尽快制定按年龄和内容分级的健康网络游戏的规范和标准,从技术层面严把源头关。建议在条例中增加对网站、网络视频节目和网络游戏分级运营管理的制度,要有一些原则性意见。此外,尽快制定网络游戏运营管理部门的部门规章,一些内容可以细化。分级规范和管理,在内容审查的基础上分级,真正实现分类指导和分级运营。

三、取消一切利用人性的弱点绑定玩家意志的游戏规则。有些游戏规则里,特别是针对游戏当中虚拟货币的发行要有严格限制和要求。

全国政协委员,辽宁省朝阳市政协副主席,朝阳市检察院副检察长邢吉华:重视各方主体网络素养构建立体化保护体系

从基层司法工作角度看,对未成年人网络保护议题,我们希望更注重打击施害者,关注外部条件和环境的清理,但有时忽略了被害人自身能力的提高。这其中有两点:一是现在技术或者管理上能不能保障未成年人不接触不良信息,不受不良信息侵害?因为网络空间是个开放空间,尤其有些信息的推送不需要把关,没有相关审查。既然不能完全避免接触不良信息,要保障未成年人不受侵害,未成年人本身网络素养的提高应是必然选择。二是学校和家长应承担起的监护责任,包括监管和教育,目前更多注重监管,但教育更为根本和有效。对此,建议:

一、发挥主渠道的教育作用,把网络素养教育纳入义务教育课程,同时纳入教学考试大纲。

二、应鼓励家长接受网络素养教育,社会和政府应承担一些责任,对家长进行必要的培训。

三、网络公德建设作为倡导性条款,也可以写入条例。比如小学生守则、村规民约,包括某些企业行业的道德规范,都可以把网络素养的要求纳入其中。

全国政协委员,北京市第十二中学校长李有毅:发挥教育部门及学校在未成年人网络保护中的作用

在未成年人网络保护工作中,教育部门和学校责任重大。建议在《未成年人网络保护条例》中进一步明确教育部门和学校的义务。

建议教育部门的法定义务包括:一是根据未成年人身心发展规律和网络生活的阶段性特点,把教育引导工作摆在突出位置,引导中小学生绿色上网、文明上网,并予以专项经费支持。二是建构中小学一体化网络媒介素养体系。三是加强公益性上网服务的公共文化设施建设。四是发现涉及中小学生的网络违法违规行为,及时向当地文旅、公安、网信等部门报告,会同有关部门采取整治措施。

建议学校的法定义务包括:

一是中小学校应把未成年人网络媒介素养纳入到学生发展核心素养范畴加以培养,纳入到学校的日常工作、年度工作和发展规划中。二是中小学校应建立未成年人网络保护的家校合作协作机制。三是中小学校有条件的应当开设校外课堂等方式指导未成年人监护人学习网络知识、提高网络素养,增强其教育引导未成年人正确使用网络的能力。四是中小学校应当建立未成年人网络安全预警和报告制度,定期将发现的未成年人网络生活中的各种安全问题,如网络成瘾、网络欺凌、网络色情、网络暴力、网络诈骗、网络反动的和恐怖主义言论等上报教育行政部门,以便第一时间及时加以分析、疏导和解决。

全国政协委员,重庆静昇律师事务所主任律师彭静:未成年人网络违法不良信息举报机制的完善

虽然《未成年人网络保护条例(送审稿)》规定了网络举报制度,但依然存有一些问题:一是举报操作性不强;二是举报渠道不畅。对此,建议:

一、建立统一举报平台、实现部门联动。2005年,成立了中国互联网违法和不良信息举报中心,已有效运行多年,建议国家有关主管部门以其为依托,建立全国统一的举报平台,要求相关互联网企业主动接入该平台,实现举报信息共享,建立举报联动机制。

二、建立便捷高效的举报程序。可对“网络信息服务提供者通过显著方式公示举报途径和举报方法”中“显著方式”进行进一步细化,类似“在网站主页”、“APP的顶端”等。

三、完善举报责任规定。可增加政府有关主管部门的责任规定。网信、文化、新闻出版、广播电视等部门未建立举报制度或不及时受理、处置举报的,上级部门应当责令改正,拒不改正或者情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

四、增加举报保障制度和恶意举报的限制性规定。首先是举报保密规定。其次是完善举报激励机制。最后是严格规范“恶意举报”行为,网络信息服务提供者有证据证明举报人系恶意、不实举报的,可依法追究举报人的法律责任。

腾讯公司高级副总裁郭凯天:履行企业责任 做好未成年人网络保护工作

未成年人网络保护需要多方主体共同参与。当前我国存在区域发展不平衡等现象,进城务工导致的留守儿童群体,监护人自身出现明显缺位。而仅强调实名认证、防沉迷等技术措施,又容易被绕过。《未成年人网络保护条例》强化“整体论”理念,强调发挥学校、家长的教育义务,政府、企业多方配合,是一大亮点。

就腾讯而言,无论是参与制定法律政策,完善行业标准,还是研发技术防控能力,都愿意尽一份责任。谈两点具体意见:

一、建议客观看待网络游戏,为功能游戏的发展提供法律保障。在娱乐游戏之外,功能游戏将游戏化的理念在教育、医疗、管理等各行业中跨界融合。因此希望全面评价网游作用,为功能游戏增加鼓励性规定,并对其版号审批开辟绿色通道。

二、建议在立法中对网络短视频业务进行明确规范。最近一段时间各类直播短视频平台凭借算法推测用户喜好,传播涉未成年人色情、暴力、低俗等不良信息,诱导模仿,让人深陷其中。国家网信办等部门依法分别予以严厉处罚,社会舆论反应强烈。《未保条例》有必要对可能侵害未成年人的网络产品种类一并监管。

中国法学会网络与信息法学研究会副会长,中国社会科学院法学研究所所长助理周汉华:对《未成年人网络保护条例》立法定位的建议

处理好互联网信息内容管理和个人信息保护在条例中的定位,突出立法重点,至关重要,既可以避免立法重复、交叉,也可以充分利用立法资源解决网络环境下未成年人保护面临的突出问题。

比如,《未成年人网络保护条例(送审稿)》第七条第2款规定,“网络信息服务提供者提供网络平台服务的,应当对其所登载的信息进行审查;发现违反法律、行政法规和部门规章的信息的,应当采取措施进行过滤、删除或屏蔽,并向有关主管部门报告”。然而,网络安全法第四十七条规定,“网络运营者应当加强对其用户发布的信息的管理,发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的,应当立即停止传输该信息,采取消除等处置措施,防止信息扩散,保存有关记录,并向有关主管部门报告”。网络安全法与全国人大常委会网络信息保护的决定等均未规定一般审查义务,《未成年人网络保护条例(送审稿)》将“管理”改成“进行审查”,与法律的规定不一致;另外,《未成年人网络保护条例(送审稿)》采用了“过滤、删除或屏蔽”而不是“消除等处置措施”的表述,省略了“立即停止传输该信息”、“防止信息扩散”等规定,可能会导致理解上的不一致。

建议条例进一步明确立法定位,聚焦未成年人公平使用网络和防网络沉迷等突出问题。如果确有必要保留互联网信息内容管理和未成年人个人信息保护方面的内容,应处理好与相关立法的关系,避免出现与现行立法不一致的规定。

部委情况介绍及现场回应

司法部党组书记、副部长袁曙宏:

互联网在有力拓展未成年人学习、生活空间的同时,也出现了一些亟待解决的问题,例如未成年人沉迷网络游戏、接触大量影响其身心健康的信息内容、个人信息资料被滥采滥用等。

国家互联网信息办公室起草了《未成年人网络保护条例(送审稿)》,于2016年11月报请国务院审议。我们收到送审稿后,报经国务院领导同志批准,于2017年1月在中国政府法制信息网向社会公开征求意见。社会各方面普遍认为,通过立法保护未成年人网络合法权益很有必要。同时,有关方面对送审稿规定的内容也提出了一些问题和意见:有关制度针对性不足;篇章结构需要优化;各方主体责任需要明确;防治沉迷网络措施需要细化;处罚力度应当加大等。

我们会同国家互联网信息办公室对各方面意见进行了逐条研究。我们认为,在立法审查和修改工作的总体思路上应着重把握以下几点:一是突出预防为主、保护优先。充分保障未成年人上网权利,教育引导未成年人学习网络知识、提高网络素养、正确使用网络,切实保障未成年人合法权益。二是明确各方责任,实行社会共治。明确政府有关部门和企业、学校、家庭、行业组织、新闻媒体等各个主体的责任,形成未成年人网络保护社会共治格局。三是坚持规范网络服务行为与促进网络产业发展并重。在明确和强化互联网企业责任时,坚持既必要又可行的原则,既促使企业履行好社会责任,又不过度加重企业负担,注意引导互联网企业不断完善管理制度。四是处理好条例与相关法律法规规章的关系。既与未成年人保护法、网络安全法等做好衔接,又及时将较为成熟的实践经验吸纳到条例中来。

我们对未成年人网络保护中的问题及解决问题的方案正在深化和完善中。针对各位委员和专家的意见和建议,司法部将认真做好记录,逐条研究,并对条例作进一步修改完善,抓紧推进立法进程。

中央网信办副主任杨小伟:

刚才听了各位委员专家的意见建议,深受启发,也深感责任重大。作为《未成年人网络保护条例》的起草牵头部门,我们会认真梳理大家的意见,与相关部门一起进一步研究完善。

对于大家所提意见中的多数问题,我们在立法过程中都进行过认真研究,并作了相应的制度设计。但是未成年人网络保护是一项覆盖面广、综合性强的工作,涉及多个管理部门的职责,如何统筹协调好各个部门的意见,也是我们在起草过程中面临的一个重要问题。

大家提到的案例,如“蓝鲸事件”、“儿童邪典片”等,都在全社会引起了极大的关注。加强未成年人在网络空间的保护已经成为全社会的共同呼吁和期待,也成为中央网信办需要重点解决的问题。但与此同时,由于未成年人网络保护问题涉及家庭、学校、社会、政府、企业等方方面面,即便目标一致,因为大家的视角不一样,意见也常常不统一。比如,关于未成年人沉迷网络迷游戏的矫治问题,有的家长认为确有必要采取一切手段予以矫治,否则孩子无法挽救;但另外一些家长却对设立网瘾矫治机构表示担忧。鉴于目前尚缺少明确的医学标准予以分类认定,我们从抓住主要矛盾出发,作出了“任何组织和个人不得通过虐待、胁迫等非法方式干预未成年人沉迷游戏的活动”的规定。这一制度设计,也为执法部门提供了进一步开展相关管理工作的空间。

下一步,我们将积极研究采纳大家的建议,配合司法部组织开展相关立法调研活动,在充分吸收各方面意见的基础上对《未成年人网络保护条例(送审稿)》的内容进一步完善,推动加快《未成年人网络保护条例》的立法进程。

教育部党组成员、副部长朱之文:

研究制定《未成年人网络保护条例》,依法加强未成年人网络保护,预防和矫正未成年人不当的网络行为,对促进未成年人的健康成长具有重要意义和深远影响。下面就委员们提出的问题和建议作简要回应:

一、关于加强中小学一体化网络媒介素养培养。教育部高度重视网络安全知识教育,注重发挥课堂主渠道作用,将网络安全知识教育纳入中小学道德与法治、信息技术、综合实践活动等课程内容。下一步,将组织专家深入研究,推动构建中小学一体化网络素养培养体系。

二、关于发挥教育部门和学校在未成年人网络保护中的作用。教育部要求各地将加强未成年人网络保护工作摆在更加突出的位置,重点加强农村学校、寄宿制学校日常管理,指导学校加强校园网内容管理,建设校园绿色网络。要求各中小学明确各岗位教职工的育人责任,加强午间、课后等时段的管理,规范学生使用手机,注重发挥学校团、队组织作用,将预防学生沉迷网络情况纳入教育督导内容。

三、关于构建学校未成年人网络安全预警和报告制度。最近,我们部署各地各校组织开展全面排查,了解掌握中小学生使用网络基本情况,重点排查学生沉迷游戏等问题。下一步,教育部将推动各地研究制定相关措施,推动未成年人网络安全预警和报告的制度化、常态化。

四、关于建立未成年人网络保护家校协作机制。教育部要求各地各校通过进行家访、召开家长会议,家长学校等多种形式,提醒每一位家长承担起对孩子的监管责任,帮助家长提高自身的网络素养等。就如何防止学生沉迷网络,教育部还专门印发《致全国中小学生家长的一封信》,呼吁和要求每个家庭履行责任。

在今后的工作中,我们将深入研究委员们的意见建议,在研究制定相关政策时吸收借鉴,积极会同有关部门,共同做好未成年人网络保护工作。

工业和信息化部党组成员、副部长陈肇雄:

制定《未成年人网络保护条例》非常重要、非常必要、非常紧迫。听了各位委员和代表的意见建议,很受启发,下面就涉及工信部职责范围的三个方面内容作简要回应:

一、关于在智能终端设备上安装网络保护软件的问题。刚才多位委员建议安装上网安全软件,并制定相关行业标准。前期,工信部组织华为等企业做了一些尝试,效果很好。下一步将加强标准制定,逐步全国推广,形成政府、企业、社会共同推进的局面。

二、关于督促网站落实未成年人保护责任方面。几位委员建议加强网站监督,落实企业责任,健全举报渠道,强化违法问责。前期根据网络安全法要求,我们综合运用准入许可、社会监督、行政处罚等方式,督促各类企业落实相关法律责任。下一步,工信部将针对未成年人网络保护的特殊要求,进一步加强行业监管,特别是加强技术手段建设,实现以网治网。

三、关于未成年人个人信息保护问题。有几位委员建议,加大对未成年人个人信息保护力度,进一步明确收集使用的法律要求和管理规定,同时建议建立未成年人上网信息监测平台。下一步,我们将结合未成年人信息保护的特点,进一步强化政策引导,加强督促检查。同时,研究监测平台建设的可行性。

下一步,我们将认真研究、充分吸纳各位委员和专家的意见,抓好本次会议精神的落实。

列席双周协商座谈会委员发言选登

全国政协委员,中国社会科学院语言所所长王灿龙:

制定和颁布一部完善的法规,明确家长、学校和政府有关部门的责任和权利,规范互联网企业和网络游戏公司等的经营行为,给未成年人营造一个健康、有益、安全的网络空间和环境,迫在眉睫。

全国政协委员,中国东方演艺集团有限公司演员刘玉婉:

建议严格规范网络游戏市场,着手解决未成年人沉迷网络游戏等问题。希望尽快达成共识,积极推动网络法规条例保护未成年人,进一步完善未成年人家长监管工程,推广家长守护平台,强化家长责任。促进企业自律,鼓励社会监督,加强信用管理,对违规企业及时纳入黑名单,并实施联合惩戒。

全国政协委员,北京市通州区人民法院民事审判第一庭庭长李迎新:

由于网络的无限信息量和人性化的交互性,优势是不言而喻的。相对于传统社会形态,互联网能够弥补现实社会的许多不足,极大扩展了未成年人的视野和社会圈。但它赋予未成年人同成年人一样的力量,却未赋予未成年人相同的智慧。网络具有全球性资源市场的特性,势必存在良莠不齐的现象,未成年人参与网上交往无疑存在危险隐患。推进未成年人网络保护立法、营造健康文明有序的网络环境势在必行。

全国政协委员,中共中央党史和文献研究院副院长吴德刚:

由于未成年人网络保护是复杂的社会系统工程,涉及法律主体众多,一是要坚持系统思维,综合施策,不可头痛医头、脚痛医脚;二是要抓主要矛盾,突出重点;三是要坚持问题导向,什么问题突出就先解决什么问题;四是着力建立和完善未成年人网络保护工作机制,政府主导,家庭企业学校社会共同参与,齐抓共管。

全国政协委员,中国社会科学院当代所所长张顺洪:

目前互联网存在的问题很多,低俗、暴力、色情等垃圾信息触目惊心,对广大青少年危害极大,亟须加强治理。不法分子、不良商家千方百计利用网络谋取伤天害理之利,必须严厉打击。对网络决不能掉以轻心,关系到民族精神风貌和国家长治久安。

全国政协委员,国家图书馆古籍馆副馆长陈红彦:

迅猛发展的互联网一方面有益未成年人学习和交往,另一方面不仅网络负面信息、网络游戏等威胁未成年人身心健康,还有小学生用APP做作业时间过长等,造成视力急剧减退,身体发育受影响,还会妨碍学生对中国字的把握等,立法时也应明确对监护人、学校作业方式的约束。同时宜开发有益的游戏软件,正面引导,如限时30分亲子中国诗词大赛闯关等。

全国政协委员,中国残联国际部巡视员,中国狮子联会常务副会长兼秘书长费薇:

希望在细则中,能将“社会共治”的各方责任明确。我最关注两个重要责任方:家长和学校。在现有体制中,家长和学校有效互动不足。家长是培养优秀公民最重要的力量,家长信息碎片化,学校可成为帮助家长教育孩子的重要平台。

建议借制定《未成年人网络保护条例》之际,要求学校开放“家长课堂”、建立“家长学校”,可采用购买专业化社会组织服务的方式,同时能促进相关社会组织的发展。希望“帮助家长”成为此条例加强基础性设计的重要内容。

全国政协委员,十一届中华妇女联合会副主席、书记处书记崔郁:

会议直面问题不回避,研究思路针对性强,立法原则很准确,解决问题路径很清晰,可以说,这是网络新时代必须持有的态度。

《未成年人网络保护条例》明确了国务院和地方政府应当把未成年人网络保护工作作为未成年人保护的重要组成部分,教育、公安、工商等部门应依据各自职责开展未成年人网络保护工作。特别提出,共青团、妇联等团体也可协助有关部门开展未成年人保护工作。

 

 

 

 

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