全国政协常委、提案委员会副主任，九三学社中央副主席 邵鸿
今天在座的各位全国政协委员，很多人在撰写提案、建言献策方面都做得很好，要我这个并无突出建树的人来讲如何做好提案建言，确实是班门弄斧，勉为其难。我只能讲一些粗浅认识和体会，为此次研讨提供一个参考。我想谈三个问题。
一、关于提案及提案工作程序
这好象是一个ABC的问题，为什么还要从此谈起呢？因为以我个人的经验，这个问题并不那么简单。我也是在担任了一届全国政协委员之后，因在本届参加了全国政协提案委员会，直接参与了提案的立案、交办、督办、调研等具体工作，才发现其实自己过去对提案的认识并不到位，这对撰写提案和提高提案效能是有影响的。同时，有机会大量阅看了政协提案（以前只注意了大会发言和部分社会关注的提案），感到确实也有一些委员因为这一原因提案质量不够理想，虚耗了自己和承办单位的时间与精力。只有对提案及提案工作程序有较为切实的了解，才能更多地写出好的提案，更好地促进提案办理取得实效。
1.作为建言主要形式的提案。
《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》（以下简称《工作条例》）规定：
－－提案是政协委员和参加政协的各党派、各团体、各界别以及政协各专门委员会向政协全体会议或常务委员会提出的书面意见和建议。
－－提案是履行人民政协职能的一个重要方式。
－－提案应当注重质量，坚持严肃性、科学性、可行性，围绕国家大政方针、中心工作和各项建设的重要问题以及人民群众普遍关心的问题。
－－提案须在调查研究的基础上提出，一事一议，实事求是，简明扼要，做到有情况、有分析，有具体的建议，按照规定格式提交。
－－提案在政协全体会议期间和闭会期间均可提出。
《工作条例》对提案的基本特点、作用、写作要求和如何提出都做了明确规定，政协委员对此理应十分清楚。我想提请大家注意的是：
第一，提案只是政协委员建言献策的基本形式，但不是唯一形式。除了提案，政协委员还可以通过大会发言、信息、来信等形式提出意见和建议。大会发言如不转化为提案即不立案进入办理程序，且因有发言时间限制（目前通常是7－10分钟），文字要求更加简练。信息、来信则主要是反映社情民意，要求简明扼要，可以不提具体建议和对策，处理渠道也不同（信息从政协信息局经筛选呈送相关领导同志，来信可交会议秘书处或有关单位）。信息时效强，阅示层级高，对问题的解决常能起到提案起不到的作用，应予注重。同时也可以通过信息和提案相互转化的方式，提高工作效率。总之，要注意提案和大会发言、信息的分别和衔接，这是我们必须了解的。
第二，《工作条例》只有提案质量要求，对数量没有规定。实践表明，政协提案数量不是没有意义的。一段时间内有较多数量的提案集中在某些问题上，形成较大呼声或舆论场，有助于推动问题的解决，比如取消农业税、建立农村和进城务工人员的医疗和社会保障、义务教育阶段免收学杂费等问题，就是很好的例子。但目前主要问题是如何提高质量，减少低水平重复。十届政协以来，提案从一次会议的3819件，到四次会议突破五千大关，达到5030件；十一届一次会议就突破五千件，二次会议5571件（立案5035件），三次会议5430件（立案5163件），数量居高不下，平均每位委员在2件以上。承办单位反映，有些提案所提问题早已解决，有些过于空洞、原则而缺少实质性的建议，还有些建议完全没有可操作性。另外近年来所谓“雷人”提案亦不在少，引起了社会舆论的广泛批评。低水平提案不仅浪费了行政资源，也会给政协提案工作和政协委员带来不利的影响。须知，现在国家机关工作人员水准不同以往，社会舆论环境也今非昔比，政协委员在监督政府，政府和社会也在监督着政协委员。因此提案委一直在努力推动提案质量的提升，最近修改《工作条例》时又对此做了重要修订。以我之见，政协委员每年能有一、二个好的提案，就不能算是无所作为，全国政协如果一年有三千份扎扎实实的提案，效果可能会超过现在。这就要求我们一定要在提案质量上下功夫，选好题目，深入调研，提出切实可行的意见和建议。
第三，不仅政协大会期间，一年中的任何时候都可以提交提案。在大会截止期内提交的称为会议提案，其他称为平时提案。目前绝大多数委员习惯在大会期间中提交，故多年来平时提案均远远少于大会提案。2008年平时提案只有100多件，去年经过推动也只有200多件。平时提案过少造成两个问题：一是会议期间提案过于集中，给办理单位按时办复造成困难；二是提案的时效性容易受到影响。典型如2008年3月十一届一次会议的提案，普遍集中在如何抑制经济过热方面，但年中经济形势突变，保增长、扩内需成为经济工作的中心任务。到09年春召开二次会议时，政协提案才集中到这一问题上来，不仅晚了半年，常委会一年来的提案工作报告也不好做了。又如应对诸如汶川和玉树地震、富士康员工连续跳楼之类的突发事件，平时提案更能及时发挥作用。所以，我们要有平时写作和提交提案的意识，特别是有些时效性较强的建言，不要等到大会时才提出。
2.提案工作程序。
政协委员递交提案后，按照以下流程处理：
－－提案审查或提案委员会对提案进行审查，符合立案条件的予以立案。以下12种情况不予立案，改为委员来信、社情民意或作撤案处理：
1）。涉及国家秘密的；
2）。国家明令禁止的；
3）。中共党员对党内有关部门组织、人事安排等方面有意见的；
4）。民主党派成员反映本组织内部问题的；
5）。指名举报的；
6）。执纪执法机关正在审查的违纪违法问题；
7）。对纪律处分、行政处罚有异议的；
8）。进入民事、刑事、行政诉讼、行政复议以及仲裁程序的；
9）。属于学术研究的；
10）。为本人及亲友解决个人问题的；
11）。宣传、推介具体作品、产品的；
12）。内容空泛、没有具体建议的。
－－经审查立案的提案，由政协全国委员会召开提案交办会议，按归口管理的原则，集中送交有关单位承办（平时由提案委员会送交有关单位承办）。承办分为主办、分办和会办。
－－提案委员会召开专门会议，确定重点办理提案（通常分为重点督办、重点调研和重点摘报提案）。从今年起，会议增加约请政协各专门委员会和民主党派、工商联成员参加。对于涉及全局的重大提案，可以提请主席会议审议通过后以建议案的形式向有关方面提出。
－－提案办理部门通过复文的形式，在规定的时间内进行答复。办理过程中应当与提案人进行联系，征询意见。
－－提案委员会负责组织实施提案的督促办理。提案人可以通过提案委员会向承办单位了解有关提案办理情况，参与提案的办理，并在收到办理复文后及时向提案委反馈意见。如提案人对办理结果不满意，提案委应督促承办单位重新研究办理。
关于立案和办案的流程，我想强调三点：
第一，12种不予立案的情况一定要注意避免。确有反映必要的，可以以信息、来信等形式交政协相关部门。
第二，提案是按照归口管理的原则交办的，因此委员在选择建议承办单位时，要注意斟酌，以避免提案“回娘家”或是非归口单位。如无把握，可向提案委的同志请教。
第三，提案递交后要办理得好，还要做好后续工作，用好委员权利。关于这一方面，我将在后面专门谈及，这里从略。
二、写好提案应注意的几个问题
贾庆林主席说过：“质量是提案工作的生命。”世界上怕就怕认真二字，能否写出好的提案，最重要的关键是责任感和认真的态度。可以设想，一个对国家和职责抱着无所谓态度的委员，不可能写出好的提案，当然这样的委员即使有也是极个别的。现在比较常见的，一是本职工作忙，确实拿不出很多时间调查研究和撰写提案，影响了提案质量； 二是比较认真也花了时间做调研，但提案质量仍然不太理想。希望下面所谈，对大家能够有所帮助。概况来说，我以为要写好提案必须在四个方面下功夫，即在选题、调研、办法和文字上下功夫。
1.在选题上下功夫。
搞科研的人有一句话：选好题目，成功一半。题目选得准不准，对提案质量和效用关系很大。而要选准题目取决于许多因素，我仅提三点建议。
一是要勇于面对重大问题。
改革开放30多年，中国经济、社会取得了极其巨大的发展，但也面临着严峻的问题和挑战。要保证未来几十年政治上持续稳定，经济上持续发展，生态上持续改善，人民群众的生活持续提高，就必须努力发展社会主义民主政治。现在社会上很多人“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”，我们习惯将其归之于精神境界不高。其实这是两个层面的问题：吃肉解决的只是温饱和物质权利的问题，而如果社会权利和精神权利缺失得不到满足，老百姓还是会要骂娘的，甚至会引发动乱。发展社会主义民主当然不能照搬西方，而只能在人民代表大会和多党合作和政治协商这两个根本和基本政治制度的框架内逐步推进。因此政协委员责任重大，我们理应直面而不是回避人民群众普遍关心的社会问题，为人民鼓与呼，推动这些问题的切实解决。
举一个例子：今年两会前新华网两会热点调查，网民最关心的十个议题依次是：收入分配、住房、反腐倡廉、医改、养老保险、教育公平、物价、就业、司法公正、食品安全。而中国日报网与新浪网联合进行的调查排序是：住房、计生政策、医改、反腐倡廉、收入分配、养老保险、就业、教育公平、社保、老龄人口。这些问题可以概括为民生、公平、廉政三大指向，除了住房问题显著跃升外，和去年情况大体相似。
这和政协提案情况不尽吻合。今年政协会议各类提案的数量排序分别为：教育改革、节能减排和生态环保、就业、医改、收入分配、住房和社会保障、三农、民主法制建设、保增长扩内需调结构、区域经济协调发展。
可以看出，民众最为关注的住房、反腐倡廉在政协委员关注的问题中相对靠后，而政协委员高度关注的节能减排和生态环保问题，较为关注的三农问题和保增长扩内需调结构、区域经济协调等问题，则不在网民最关切之列。有人据此认为，政协委员不能代表广大民众，两会表演意义大于实质意义，还不是一个有效的民意表达平台。目前媒体上此类论调渐多，并出现了若干网络两会满意度调查，很值得注意。这一观点相信大家都不会赞成，因为多数问题还是重合的，而且政协委员关心的显然是更长远的民众利益，但其中差异和社会的评价还是值得深思。
我们可以再回顾一下今年的大会发言，有几位政协委员的发言赢得了多次热烈的掌声，这些发言的共同点，就是勇于针砭时弊，对人民群众深恶痛绝的一些现象给予尖锐批评，并提出如何从制度上消除这些现象的意见和建议。再往远一点说，像九、十届政协的陈守义、任玉岭、邓伟志、厉有为等委员，更早的梁漱溟、马寅初、孙越崎、周培源等委员，他们的直面问题、勇于担当、仗义执言，至今仍给我们留下了深刻印象。以任玉岭委员为例，在任九、十两届全国政协委员的十年间，每年提交提案10余件，包括“重视三农问题”、“免费义务教育”、“免除农业税”、“严控药价虚高”、“惩治医疗腐败”、“管控住房价格”、“畅通信访”、“精官简政”、“党政机关带头发扬艰苦奋斗传统”、“改革高级干部待遇终身制宜早不宜迟”等题目，人称他是“敢把呼声变政声”的政协委员。可惜，这样的政协委员和提案还是不够多。
个别提案被民众和媒体之所以称之为八卦、弱智或者无聊提案，首先正是因为它们忽略了政协委员应该特别关注的关键问题，实际上是放弃了自己的责任。愿“金石之声”多些再多些，“雷人之语”少些再少些！这是人民的希望。作为政治协商机构的成员，在围绕发展这个中心参政议政的过程中，我们理应更多围绕诸如反腐倡廉、民主法制建设、政治及行政体制改革以及其他人民群众特别关心的重要问题建言献策。最近中华民营企业联合会会长保育钧委员提出，两会应该重点关注五大改革，即：政府预算审查和财政体制改革、国企改革、金融改革、农村土地制度改革和政府自身改革。我认为他说的很有道理。这是不是违背了围绕发展这个中心参政议政的基本要求呢？不是的。科学发展观告诉我们，发展是全面的，其既包括了经济发展，也包括了社会、政治和文化等方面的发展。我们现在每天在各种媒体上都会看到许许多多的丑恶现象，而且绝大部分发生在党员领导干部身上，通过切实的改革解决这些问题，保证国家的长治久安，既是时代要求和社会的期待，也是政协委员存在的价值所在。作为身负参政议政、民主监督、民主协商重任的政协委员，如果不敢、不愿涉及，就是失职，将来是要问心有愧的。古人诗云：“假使大家都默默，怎教公道得堂堂？”我们应该记住这句话。
二是要从最熟悉的领域和问题入手
有同志说，写提案要力求“新一些，深一些，准一些”。我体会，提案要真正能够问题抓得准，建议和意见提得到位“深”而“准”，还是要扬长避短，侧重在自己最熟悉的领域。
比如民进的朱永新委员，他是教育学教授，也曾经是分管教育的副市长，多年来集中在教育领域里参政议政，2003年至今撰写提交了100多篇提案，成绩显著。用他自己的话说，“痴心最爱是教育”。他的经验之谈是：“我一直认为，政协委员应该发挥自己的专业特长和优势，这样才不会说外行话，不会提出水平不高甚至闹出笑话的提案。”
又如蒋洪委员，近年来一直围绕政府预算和资金管理改革建言。蒋委员是上海财经大学的教授，他把专业研究和履行委员职责紧密结合起来，他的硕士、博士研究生既是他的研究团队，也是他参政议政的班底和助手，因而他的提案能抓住关键问题，资料翔实而独特（比如每年公布各省市财政信息公开情况报告并排序），建议的科学性和操作性也比较强，具有很高水准，值得学习。当然，能够具有蒋委员这样条件的政协委员并不是很多，却足以给我们以启示。
再拿我个人来说，当了八年的全国政协委员，以个人或党派名义提出的提案有十几件，但真正自己满意并取得效果的只有3件：07年关于解决高校负债问题，08年关于制定条例推动高校信息公开，去年关于改变行政化趋向、促进高等教育健康发展的提案。这几个提案，都抓住了当前严重制约高等教育健康发展、高校师生和社会各界反映强烈的问题，提出了具有法理和政策依据的切实措施。如针对高校负债问题提出了，以提高生均拨款方式加大投入、修改沿用多年的教育部1992年高校基本建设标准、争取国家发展银行贷款取代商业银行贷款、高度重视并增加后期工程决算环节等措施，这几条措施在历年数量颇多的同类提案里似乎还没有提出过。又如去除高校行政化的大会发言和提案，提出了制定各类院校生均拨款基本标准、减少教育行政管理部门项目式经费拨款，遵照《高等教育法》规定强化学术委员会的学术权力，取消大学行政级别、探索民主遴选大学校长的机制，制定高校信息公开实施条例、教职工代表大会条例为教职工和社会的民主监督创造条件等建议。第一条是改变政府对学校管得过死的关键之一，后四条是改变学校内部行政化的具体措施。今年此类提案和建议很多，但我仍然认为这五条是最基本、也最有可操作性的。这三个提案得到有关方面不同程度的采纳：负债问题在江西得到了部分解决，上月教育部正式发布实施《高等学校信息公开办法》，而改变行政化趋向及有关建议在最近发布的国家中长期教育改革发展规划、中长期人才发展规划纲要中得到了体现。
类似的例子还可以举出各民主党派、工商联的提案。提案委和承办单位普遍认为，在政协提案中民主党派和工商联的提案水平是比较高的。所以提案委近年来一直强调进一步加强党派工商联提案工作，包括增加其在重点提案中的比重，加大督促办理力度促进落实，使党派工商联提案更好地发挥优势，突出特点。而党派工商联提案之所以质量相对较高，固然与其拥有专门人员从事提案工作有关，也和其成员特色和优势直接相关。如民革、台盟在涉台事务方面，民盟在高等教育方面，民建、工商联在经济建设和新阶层方面，农工在医疗卫生方面，九三在科技方面的提案较有特色和长处，无非也是因为对有关领域更为熟悉的缘故。
