牛旭光
协商民主是当前大家非常关注的话题。笔者认为，厘清相关概念以及概念与概念之间的关系，如协商民主与民主协商、民主协商与政治协商、政治协商与社会协商等，对于深入开展协商民主理论研究很有必要。笔者从1987年发表有关政治协商的文章以来，对相关问题略有关注，今不揣浅陋，试辨析一二。
协商民主与民主协商
“协商民主”和“民主协商”，无论从语义上还是从历史上，都是源自于“协商”。从语义上看，所谓协商，是指不同的行为主体为协调相互间的关系，共同商量以达成协议。协商存在于社会生活的各个领域，也广泛存在于政治生活特别是民主政治之中。这种协商体现在民主制度和国家治理形式上就是协商民主，这种议事方式本身就是民主协商。从历史上看，它产生于我们协商建国的过程中，体现在协商会议和协商制度建立后的发展历程中。早在1949年6月16日举行的新政治协商会议筹备会第一次全体会议上，周恩来就指出：“凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式，只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。”1954年12月19日，毛泽东在同参加政协会议的部分党外人士座谈时也讲到，“各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”这里，虽然没有明确使用“协商民主”或“民主协商”的概念，但此“协商”所蕴涵的“协商民主”的思想和精神或所体现的“民主协商”的方式和作风，却是毫无疑义的。
“协商民主”在未提升到制度层面来理解和未进入我国政治领域的话语系统之前，与“民主协商”并没有严格的区分，换言之，二者曾是具有同等意义的概念。不过，在过去很长时间里，“协商民主”的概念用之甚少，“民主协商”的概念用之甚多，而且后者比前者用的也要早许多。例如，1975年5月，中央统战部组织一批爱国人士外出参观，周恩来在其请示报告中批示：“此类参观人员，如尚未与他们协商就突然宣布，似仍应分别约他们座谈一次，取得他们同意后再定，以示我们历来主张的民主协商精神。”“统战部同志请多采取这种工作方式，不要通知一下了事。”这一批示后来以《要坚持民主协商》为题收录在《周恩来统一战线文选》里，作为压轴的一篇。再如，1989年制定的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，规定中共同民主党派协商的第一种形式就是“中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派的代表人士举行民主协商会”。1993年3月，在全国政协八届一次会议上，李瑞环同志也有一段著名的论述，他说：“人民政协所实行的民主协商方式，有助于充分吸纳各民主党派的意见，使共产党的领导作用和民主党派的参政议政作用同时得到发挥；有助于拓宽人民群众发表意见的渠道，做到既尊重多数人的共同意愿又照顾少数人的合理要求；有助于在团结稳定的前提下发扬民主，在发扬民主的过程中巩固和发展团结稳定的政治局面。这种民主协商方式，是我国民主政治建设的一大创造，也是我国社会主义民主制度的一大特色、一大优势。”这里讲的“民主协商”，实际就是“协商民主”。
如果说，我们过去讲的“协商民主”或“民主协商”，较多地局限于统一战线和人民政协领域的话，那么，党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”的命题，则把协商民主提到了一个前所未有的高度，不仅“外延”上超越了原有的范围，而且实质上提升了一个层次。按照十八大精神，在我国社会主义协商民主架构中，人大有协商，政府有协商，政协有协商，党派团体有协商，基层民主也有协商。它们共同构成中国特色的协商民主。这种协商民主，其性质是社会主义的，其本质是人民民主。正是因为十八大给予协商民主的全新定位，亦使民主协商的内涵日渐确定和清晰，厘清“协商民主”与“民主协商”的关系也就显得必要了。那么，二者之间究竟是什么关系呢？要言之，协商民主是我国人民民主的重要形式，民主协商则是协商民主的一种具体表现形式；协商民主是我国民主政体中的一种制度安排，民主协商则是这种民主制度下的工作方式和作风；协商民主是相对于选举民主而言的，更多地强调民主的实质，民主协商则是针对于非民主的做法，更多地强调民主的过程。
民主协商与政治协商
有媒体表述：“民主协商即政治协商。中国共产党发扬社会主义民主和正确处理统一战线内部关系，实行互相监督的一种重要方式，也是实行中国共产党领导下的多党派长期合作的一种重要方法。”前面讲过，“协商民主”或“民主协商”过去较多地局限于统一战线和人民政协领域，在这个意义上作如是解释是没有问题的。比如，中央统战部发布的《2006年全国统一战线理论研究成果蓝皮书》就提出：“中国的协商民主以中国统一战线和政党制度为标志”；2007年国务院发布的《中国的政党制度》白皮书也提出：“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。”但是，按照十八大提出“健全社会主义协商民主制度”的架构，上述解释就值得商榷了。
我认为，“民主协商”实际上有狭义和广义之分。狭义上，就是以前我们通常讲的统一战线和人民政协范围内的协商，这种协商是和“政治协商”相对应的。广义上，则是十八大提出的“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”导向下的更大范围的协商，其中最典型的就是基层民主协商，还有十八届三中全会提出的“社会协商”。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》就曾指出：在新的历史条件下，发展社会主义民主政治的“一个重要方面就是扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道。”李君如也说，“协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。”不管是“扩大各界人士有序的政治参与”也好，还是“实现公民有序的政治参与”也好，其目标取向是显而易见的，就是不再局限于原有的范围，而是要把协商民主扩大到全社会。
这样一来，民主协商与政治协商的关系就清晰了。具体就政治协商而言，在我国现行政治体制中有两种类型，一种是中国共产党同各民主党派的政治协商，另一种是人民政协的政治协商。二者都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，也都是协商民主的实现形式。在前一种协商中，共产党和各民主党派都是协商的主体；在后一种协商即政协的协商中，政协则不是协商的主体，而是一种协商的场所或者说组织形式，按照俞正声同志的话说就是“协商平台”，是由各党派、各团体和各族各界的人士在这个协商平台上进行协商。特别值得一提的是，政协第十二届全国委员会创设的双周协商座谈会，不仅已成为人民政协协商民主的一个非常重要的形式，同时也是我国社会主义协商民主的一个颇有实效的创新实践。
政治协商与社会协商
“政治协商”是个老词，上面已讲了很多。“社会协商”是个不太老的词，大家相对陌生些。1987年党的十三大的时候曾提出建立“社会协商对话”制度，并把它作为政治体制改革的内容。随着构建“和谐社会”的现实需求和协商民主研究的深入开展，这个概念又重新出现在人们的视野中。在我国，随着改革开放的深入和市场经济的发展，经济成分、组织形式、就业方式、生活方式日益多样，不同阶层、不同群体、不同行业、不同地域间的矛盾错综复杂，各种利益诉求和公民参与意识与日俱增，通过协商、对话、沟通的办法协调关系、化解矛盾、实现和谐，比以往任何时候都显得迫切和重要。为此，几年前中央就提出要“妥善处理不同利益群体关系”，“增强社会和谐基础”，“正确处理新形势下的人民内部矛盾，畅通诉求渠道，完善社会利益协调和社会纠纷调处机制”等，而协商民主的研究正好为此提供了某种理论支撑。十八大后再次把“社会协商”提上改革日程、纳入协商民主体系，也就成为顺理成章的事了。
十八届三中全会《决定》明确提出要“在全社会开展广泛协商”，要拓宽“基层组织、社会组织的协商渠道”，“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”等。这就既超越了我们传统的“政治协商”，也不是简单地恢复过去的“社会协商对话”，而是赋予了更广阔内涵的社会协商。俞正声同志在上海工作期间时就提出：在社会管理和社会建设方面，我们必须更多地引入协商民主的方法，更加积极地探索协商民主的新形式、新路径，虚心听取各方意见，平等地进行讨论，努力做到“有差异不扩大、有矛盾不对抗、有分歧不纷争”。还提出“要大力推进基层民主自治，大力推进政务公开、协商求同，不断地以真正的公开、真诚的协商赢得社会公众的信任、理解和支持。”虽然这是在几年前讲的，但今天看，又何尝不是对“社会协商”的一种透彻的诠释！
那么，“政治协商”与“社会协商”究竟是什么关系呢？我认为，首先从二者的联系看，“政治协商”和“社会协商”都是我国协商民主体系的组成部分，都是我国政治体制运行的重要内容，二者在内容上也是相互渗透、相互影响的。其次从它们的区别看，“政治协商”的活动范围主要是在各党派团体和社会各方面的代表人士之间进行，“社会协商”则可以涵盖全部社会层面，不仅领导机关与群众之间、政府部门与群众之间，而且社区内群众与群众之间都可以进行协商；“政治协商”主要是就国家大政方针和群众生活重大问题进行协商讨论，“社会协商”则主要是就一定领域、一定范围群众关心的热点问题和某些局部问题开展协商；“政治协商”的形式主要是人民政协的各种会议以及中共与各民主党派及党外人士的各种座谈会等，“社会协商”则具有更为灵活、广泛的形式，如听证会、咨询会、恳谈会等；“政治协商”着重于政治性或党派性，毛泽东就指出政协“是各党派的协商机关，是党派性的机关”，“社会协商”则着重于社会性、群众性，着重处理和协调各种不同的社会利益和矛盾；“政治协商”的主体一般不是利益相关方，如政协提案就明确要求不能涉及具体利益，“社会协商”则往往涉及各协商方的切身利益，通过协商解决利益诉求。
当然，“政治协商”与“社会协商”也不是截然分开的，比如深圳市政协今年推出的“委员议事厅”活动，把人民政协协商民主的平台搬到市民中间。参加活动的有政协委员、专家学者、相关政府部门人员和市民群众等。议题从雾霾问题、垃圾分类问题、小升初的公平性问题到养老问题、义务教育均衡发展问题、医患关系问题和建设新型社区服务中心问题等，都是民众普遍关心的社会热点，都是很“接地气”的。再比如广州市政协和人民微博联合推出的“广州市政协委员微博议政平台”，把政协委员和社会各阶层的群众融合到了一起，在一个新的平台上协商讨论问题。这和深圳的“委员议事厅”一样，实际上都打破了“政治协商”与“社会协商”的界限，“政治协商”里有“社会协商”的成分，“社会协商”里有“政治协商”的因素。
由于对协商民主的研究总体上说还处于初始阶段，因此我的上述看法当然都还是初步的和粗浅的，见仁见智，我们无疑应当在今后的研究中逐步改正之、完善之。
(作者系中共中央办公厅副部长级干部、中国人民政协理论研究会常务理事)
