案 由:关于促进公共卫生服务均等化的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位卫生部会同国家发改委,财政部办理
提 案 人：陈重华
主 题 词：卫生,防疫,管理
提案形式：个人提案
内 容：
公共卫生服务是政府公共服务职能的重要组成部分，公共卫生服务的均等化是保证卫生服务公平性的基础。国家医改政策将公共卫生服务作为四梁之一，并专门设立了基本公共卫生服务专项经费和重大公共卫生服务项目经费，以推进和保障公共卫生服务的顺利开展。但由于历史、地理、资源等因素影响，实现公共卫生服务均等化仍有不少问题和困难。主要表现在：公共卫生资源配置存在城乡、地区差异。从浙江的情况看，长期以来资源配置重城市轻农村，直接导致了城乡居民获得公共卫生服务的差距很大。例如在饮用水安全方面，虽然浙江农村的自来水普及率已达83%，但真正符合国家饮用水卫生标准的只有39%左右。地区之间的资源配置也不平衡，在人员配备上，不同地区医疗卫生平均每机构的人员配备相差达4倍之多。公共卫生机构服务能力不强，地区差距明显。公共卫生机构人员数量不足、素质较差，其中基层公共卫生人员的缺口较大，特别是在流动人口较多的乡镇，由于防保人员配备是以户籍人口为基数，更显不足。尤其是缺少慢性病管理人员，慢病管理的覆盖率与规范管理率均较低。最具投入产出效益的健康教育和健康促进工作任重道远。调查显示，即使在浙江，也仅有超过半数的农民看到过健康知识宣传栏或收到过宣传资料；60.3%的人知道怀孕时要接受定期体检，但仅37.7%的人知道成年妇女应每3年左右接受一次妇女病检查。流动人口的公共卫生服务覆盖率低。由于流动人口公共卫生服务的经费难以确定并落实，直接导致流动人口公共卫生服务覆盖率偏低。流动孕产妇系统管理率和流动儿童系统管理率，包括高危孕产妇管理及体弱儿管理的覆盖率都相对较低。为此建议：
（一）制定有法律和与财力保障的基本公共卫生服务均等化规划
公共卫生服务均等化的进程，关键是法规和财力保障。医改政策出台后，在财力保障的政策方面问题已经解决，到2011年，人均基本公共卫生服务经费有望达到25元。但在实际工作中，地方配套的经费并没有得到较好落实，在中西部地区，前两年人均15、20元的基本公共卫生服务经费中地方配套部分，有相当一部分地区至今没有到位。其次，虽然各地都制订了公共卫生服务均等化规划，但绝大多数都是卫生部门制订颁发，缺乏应有的约束力与权威性。公共卫生服务作为国家公共服务的一项基本内容，需要从法规层面明确保障的内容、质量、覆盖率以及财力。建议第一步可提高公共卫生服务均等化的规划层次，明确规划应由各级政府制发，其经费预算、决算经同级人大审查批准，进而逐步建立基本公共卫生服务均等化的法规体系，使基本公共卫生服务均等化成为政府的法定义务。
（二）逐步缩小城乡、区域间的基本公共卫生服务的投入差距
就全国来说，制订人均基本公共卫生服务经费标准和重大公共卫生服务专项经费的定额是必要的，但受人口密度、服务半径和地理状况等因素影响，不同地区，甚至同一县内不同乡镇间的服务成本都是不同的。如果完全按统一标准付费和安排预算，必然会造成一部分地区经费的不足，从而影响均等化的实现。为此，应要求各省依据人均GDP指标，人口密度、服务半径和地理状况等因素，以县为单位确定基本投入标准调整系数，以此来确定每个县的实际基本公共卫生服务经费投入标准。县以下再按上述原则确定每个乡镇（街道）的投入标准，以均衡各地的实际服务需求。
（三）优先保障弱势群体有效获得公共卫生服务，缩小人群间的投入差距
流动人口获得公共卫生服务一直是个难题，存在底数不清、管理不到位、服务不连续等困难。建议参照人口计生部门的做法，对流动人口实施以“流入地管理为主、流出地紧密配合”的管理策略，以完善对流动人口提供公共卫生服务的工作机制。卫生部门与人口计生、公安等部门要紧密配合，建立健全流动人口登记制度。对登记在册的流动人口，由流入地政府全额安排公共卫生服务经费，并建立中央和省两级转移支付经费中此项服务经费的调节机制，以更合理、更有效地保障流动人口公共卫生服务经费的平衡和到位。
（四）建立公共卫生服务均等化的覆盖率和质量评价指标体系
公共卫生服务均等化包括可及性和可靠性两个方面，并不仅仅提供了服务就算均等化，即有覆盖率与质量两个层面的要求。从目前的情况看，各地主要关注的是覆盖率，而对如何保证提供合格的服务，包括合格人员、规范操作、质量考核等均存在较多的问题。现有的指标体系也多为覆盖率方面的数量指标，而对质量控制指标十分缺乏。建议尽快制订科学合理的公共卫生服务均等化的考核指标体系，重点完善均等化的质量评价与考核指标。
（五）高度重视对健康教育和健康促进的投入
健康教育和健康促进是最基本、最重要的公共卫生服务，也是最具成本效益的公共卫生服务。但健康教育和健康促进的投入远不能满足实际的需要，全国县一级平均每年用于健康教育的经费人均不足0.2元。据统计，人群的健康知识有30%以上来自电视等大众媒体，主要是医药行业的药品广告。而没有那个地方的健康教育机构有能力做电视健康教育宣传。“医师法”规定医生有向患者宣传健康知识的义务，但实际工作中，这一义务基本没有得到执行。为此建议在医疗机构的管理中，强化医生与患者面对面健康教育的内容，并增加对健康教育和健康促进的投入。省级财政主要负责健康教育普及性教材、大众媒体宣传品制作、健康教育师资培训等方面的支出，市县级财政主要负责本辖区直接面向全社会的宣传活动经费。
（六）增加对基本公共卫生服务薄弱环节的投入
1、将饮用水的水质卫生监测作为强制性监测项目，纳入公共卫生服务范围，所需经费由财政予以安排。
2、建议将甲类传染病以及按照甲类管理的乙类传染病患者的密切接触者的检测纳入重大公共卫生服务范围，所需经费由财政承担。
3、建立结核病高耐药患者基本治疗免费项目，扩大困难群体结核病免费治疗范围
（七）建立公共卫生服务均等化绩效评价体系和问责制
对提供公共卫生服务的各级医疗卫生服务机构，应在明确服务项目的内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制等的基础上，进行有第三方参与的财政支出绩效评估。评估应注重“投入—产出”的转化效率，以公共卫生服务均等化的实际效果和群众满意度为导向，完善相应的经费投入和激励机制。对各级政府和卫生主管部门，应建立严格的目标管理责任制和问责制，并将公共卫生服务均等化的绩效评估与干部选拔、任用和内部激励挂钩。
来源：大会提案组
备注：
