案 由:关于我国新农合立法的提案
审查意见：建议国务院交由卫生部办理
提 案 人：刘慕仁,黄道伟
主 题 词：农村,医疗
提案形式：个人联名
内 容：
从2002年党中央、国务院做出在全国建立新农合制度的决定到2010年，国务院多次下发了关于新农合制度的若干《意见》、《通知》，指导和推进新农合制度的建立与完善。按照党中央、国务院的要求，各级政府积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新农合制度，从2003年正式启动试点工作到2010年，我国新农合制度基本实现了全面覆盖，在缓解农民经济负担，减轻因病返贫、致贫中发挥了重要作用，成为农民群众基本医疗保障的一个重要实现形式。但是，各级政府在取得成功经验的同时也遇到了不少困难与问题，农民对新农合还是存在一些担心与顾虑，这包括：
（一）筹资方式一刀切。2010年，国务院关于新农合的筹资标准已提高到中央财政补助60元，区、市、县三级财政补助60元，农民个人缴费30元，2011年还将继续提高。这一筹资标准对于经济发达的地区来说不是难事，有些富裕的地区甚至由县财政全部承担了农民个人缴费部分。但对于落后地区、特别是国家贫困县来说，由于县级财政困难使得补助资金拨付不及时。
（二）以大病统筹为主要目标，小病补偿由地方根据实际情况而定的新农合制度，对贫困地区的农民来说还是吸引力不足。一旦患大病，不能报销的40％住院费用对很多农民来说还是个巨额数字，加上相当一部分诊疗项目不被包含在新农合的保障范围之内，实际需负担的费用都会超过40%。而且一些农民认为自己患大病的概率较小，小病又不保(门诊治疗不报销)，因此，成为影响农民参保积极性的最主要原因。
（三）很多地方实施的新农合登记程序、理赔程序、结算程序繁琐，降低了农民的满意度。有些地方要求农民先垫付后看病，然后持着有关手续到合作医疗报帐中心申报，最后到信用社领补助。一些农民因无钱垫付看不起病，有的村庄离报帐中心和信用社很远，增加了报销成本和麻烦。
（四）外出打工的农民因难以享受到新农合的实惠而缺乏参合积极性。据人力资源和社会保障部的有关统计，到2010年底，我国农民工总数2.4亿人左右，其中参加城镇医疗保险的农民工不到4600万人。还有1.9亿离开家乡、甚至是跨省打工的农民工因各种原因不能被包括在城镇医疗保障体系之内，一旦生病，他们按新农合制度能得到的补偿甚至不够回家看病、报销的路费。目前，各省新农合的报销程序与规定各有差异，新农合的跨省结算需要省际合作及国家的政策支持。
（五）资金监管缺乏法规指导、处罚法则不明确。据《新京报》报道，国家审计署于2009年至2010年间对新农合的首次审计发现2700多万基金被挪用。挪用的方式包括挪作养老金、新农合经办机构虚报参合人数套取财政补助资金、地方擅自扩大补偿范围和提高补偿标准、一些农民和定点医院工作人员采取开具虚假病历、假发票、假证明、大处方等方式套骗“新农合”基金。而由于监管机制不完善、处罚法则不明确，对基金挪用的非法行为打击力不强、效果不明显。
新农合是涉及我国几亿农民的大事情，要发展、完善和有效执行新农合，确实保障农民基本医疗权益，需要一部阶位高、执行力强的法律，避免各地实施新农合政策执行不到位、地方政策朝令夕改、违规处罚无法可依等现象。因此，我们建议一套可行的新农合基本法令，立法的主要内容和技术重点应包含以下方面：
一是要明确新农合执行的主体包括各级政府、基层医院、农民等。
二是要确定新农合资金的筹集原则及方式。新农合医疗经费来源主要由农民自愿缴费及各级政府补助。通过立法来明确个人缴费与政府补助的比例、明确筹资总额随经济、社会发展逐步增加、鼓励有条件的地区扩大地方政府的补助比例、接受捐助等多渠道筹资。应对贫困地区、困难家庭给予倾斜，明确国家对贫困县增加中央财政的补助比例，允许地方政府使用农村大病救助基金代缴特困户、五保户、优抚对象的参合基金等。
三是要明确报销比例，简化报销程序，开展省际合作试点，设立大病医疗救助制度。立法应明确简化报销程序，实行报销程序公开制度，对门诊、大病、慢性病等报销程序作更详尽的规定；明确异地就医、转诊的一般程序与规定，开展省际合作试点，为异地治疗、异地结算提供制度指导与保障；立法上考虑设置大病二次救助制度，明确获救助的对象、条件、比例、程序等规定，为无法负担个人应承担部分费用的特困户、五保户、优抚对象等提供大病二次救助。
四是要明确重点建设基层卫生院、医疗人员的配备和责任、药品及医疗器械的采购及管理。建立建全相配套的医改机制，制订完善相关的配套实施法令及细则，如基本药物制度、医疗资源管理制度、医疗卫生制度、公立医院改革制度、基层医疗服务体系及中医药管理制度等方面的规定。
五是对新农合医疗的管理和监督。监管条例要明确银行、保险、卫生、审计等多部门的监管职责，改变“新农合”运作单靠卫生部门的局限性；规定由专门工作部门收取个人缴纳的基金，开具省财政厅统一专用票据，各级政府补助统一划拨到新农合医疗基金专户，金融机构设立专户存储、专户管理，定期公布基金的收支、使用情况，接受相关部门和各界人士的监督；在有条件的省、市率先开设新农合网络管理系统，共享新农合信息，为就医、监管提供便利。
六是制定对筹资不力、管理缺位、多报冒领、侵占资金、贪污挪用等不法行为的惩处罚则。新农合资金应专款专用，对于贪污、挪用挤占、不按规定管理和使用资金、骗保、以权谋私等行为，应在立法时明确处罚的罚则，以充分确保农民的医疗权益。
七是建立建全新农合的组织管理机构及职责。明确经办机构编制，并将管理经办人员纳入参照“公务员”管理事业单位范畴，保障管理经办人员待遇，稳定管理经办人员队伍。对相关管理机构的职责及工作范围做出更详尽、明确的规定。
来源：大会提案组
备注：
