案 由:关于解决“夹心层”群体住房问题的提案
审查意见：建议国务院交由中国银监会会同住房城乡建设部办理
提 案 人：焦家良
主 题 词：房地产,管理
提案形式：个人
内 容：
一、“夹心层”的定义
所谓“夹心层”阶层是指既不符合购买经济适用房和限价房的条件，也无力购买商品房；既不属于低收入阶层，又无法承担当前的房价，置身于市场与保障之间的群体。实际上，“夹心层”主体由机关、企事业单位新参加工作的普通工作人员、军转干部、外地引进的人才、长期在城市并有稳定工作岗位的外来务工人员等组成。
当高收入群体和低收入群体的住房问题分别明确了市场路径和政府保障两种解决方案之后，中等及中等偏下收入群体这个“夹心层”的住房问题凸显出来。
二、“夹心层”形成的原因
1.房价收入差距过大。这是形成“夹心层”的直接原因。按照中国的金字塔形的收入结构，“夹心层”群体的收入处于中等水平。但是面对日益高企的房价，工资的相对缩水就使之成为了面对房价望而却步的“夹心层”。以北京为例，2009年年底，北京住房均价已经达到14100元/平方米，相比2009年1月份的8900元，全年价格上涨幅度达到58.4%。五环内二手房均价从2009年年初的11610元/平方米上涨到了年底的17650元/平方米，涨幅达到52%。相对于高涨的房价，居民收入的涨幅十分有限。根据北京市统计局公布的数据，2009年北京市城镇居民收入26738元，同比增长8.1%。收入和房价之间的差距过大使得夹心层群体的数量迅速扩大。根据发达国家的经验，房价收入比这个数字正常水平应为6-8，美国房价收入比平均为4-6。有数据显示，目前，北京超过20，上海为18，深圳为16。这些数据可能还有所保留。罗伯特·希勒在深圳指出，美国加利佛尼亚州的房价与收入之比为8到10，而在中国的深圳、上海等大城市的房价收入比达到36，令人担忧。
2.住房政策不健全。目前，国家对中低收入群体推行以廉租房、经适房、限价房、商品房四个层次的住房供应体系。在这个体系里面，低收入家庭的住房问题主要通过廉租住房、经适房解决，中低收入家庭可通过经适房和限价房来解决，中等收入家庭则主要通过商品房市场解决。也就是说，目前的住房保障体系只保证了中低收入家庭，而将高不成低不就的中等收入家庭推向了商品房市场。还是以北京为例，根据北京市建委的规定，主要针对城市中等收入住房困难家庭的限价房的申请人必须具有北京市户口，对于3人以下的家庭要求年收入在8.8万元及以下、人均住房使用面积在15平方米以下、家庭总资产净值在57万元及以下。这意味着很多人均月收入在五千元左右的中等收入家庭无法享受政策房的优惠。
3.土地资源配置问题。在土地资源的配置上，由于政府政策有所倾斜，因而人均住房面积的增加以及住房自有率的提高掩盖了部分中低收入人群的居住状况的恶化。在北京地区，当很多大学毕业后落户北京的年轻人感叹房价奇高时，并不意味着北京住房消费支出就是高不可攀。因为，北京住房供应体系的另一面并未惠及外来人群，这就是隐性福利分房的存在。虽然大规模的福利分房在上个世纪末，以“新老划断”的方式而告终结，但事实上，在此后的数年中以经济适用住房(或合作建房)的形式，以建安成本价格，对特定人群定向销售的状况依然存在。这种“特供”现象在北京各大部委、央企以及政府机关中并非鲜见。此外，部队的军产房，各大学院校的校产房也未纳入商品房供应体系。在那种体系内，在北京拥有两、三套房的家庭并不罕见。在当年进行住房体制改革时，由于考虑到如果所有“房改房”都可上市流通，势必会使一部分家庭的资产显现化，因此出于社会公平考虑，对拥有两套以上住房家庭(指旧公房)出售房产的要加以限制。但这样一来，就有一部分房产沉淀下来未能进入市场。
三、解决“夹心层”住房问题的措施
1.加快建设公共租赁房。公共租赁房在新加坡、香港等发达国家和地区，已经成为住房保障制度的主要组成部分，但在中国内地依然是新生事物。据了解，厦门、深圳、北京、天津都开始推动这项工作。随着公共租赁住房的增加，这部分既不属于低收入的家庭，又买不起或租不起市场上的房子的夹心层群体的住房困难会逐步地得到解决。当然，公共租赁房只是阶段性保障措施，通过过一段时间，当夹心层群体有支付能力了，他们就离开公共租赁住房，到市场购买或承租住房。
2.逐步扩大政策房的适用范围。根据房价和收入水平适时调整政策房，特别是限价房的适用范围，解决夹心层群体的住房问题。这一目标的实现有赖于政策房的规模保证。据统计，北京市至少有20%到30%的人群属于夹心阶层，如果算上占比约两成的低收入阶层，属于保障房范围内的中低收入群体占比将达到40%-60%。但是目前经济适用房和廉租房的供应量占比不到10%，限价房和公共租赁房的供应也远远不够，这意味着广大中低收入家庭的购房需求难以得到满足。因此，要使得夹心层群体享受到政策房，就必须通过立法的形式解决土地资源和开发资金的问题。限价房应该通过政府协调，保障开放商的适当利润，减少政府投入。
3.适当放宽单位集资建房门槛。在1998年，国家宣布停止福利分房,住房货币化、产业化成为房改的基本方向。针对一些实际困难，集资建房的“优惠”政策仍得以保留，但对于其单位性质、建设标准等进行严格界定。集资建房属于经济适用房的一种。由国有单位提供自有的国有划拨土地作为建房用地，国家减免部分税费，职工出资修建，不对外出售。按照规定，只有两类企业可申请单位集资合作建房：一类是远离城区的独立工矿企业，第二类是住房困难户较多的企业。而且这两类企业申请集资建房还要符合三个条件：第一条是必须经人民政府批准，第二条是必须符合城市的规划，第三条是企业必须拥有自己的土地，而且这个土地是必须符合城市规划，可以用于建设住房的，不是工业性质的土地。因此，房价高昂的大城市中的夹心层阶层大多无法享受到单位集资建房的优惠。国家可以在严格把关、全程监管和有效公示的基础上放开单位集资。
4.引导金融企业放宽政策条件。引导金融企业对夹心层阶层适当放宽个人住房贷款的条件，通过降低首付比例和贷款利率优惠等条件满足更多夹心层的住房要求。在操作中要注意对贷款人的条件予以审核，保证借款人的还款能力和还款意愿。借助金融体系，推进解决夹心层的住房问题。
四、结语
房地产目前是中国经济的支柱产业，产业链条长，带动性强，房地产业的健康发展，很大程度上影响宏观经济的走向。在房价快速上涨之后，商品房成交量极有可能出现回落，这势必影响中国很多产业的发展。夹心层人群数量不小，较低收入和贫困人群又有更强的支付力，如果其住房问题得到解决，将能够抵消商品房成交量回落造成的影响。夹心层或成为中高收入人群、低收入人群之后，影响楼市走向的第三股力量。
当然，解决这一问题的难点是如何界定夹心层群体，从而保证政策惠及的范围是确实需要帮助的人，而非浑水摸鱼之辈，甚至投机炒作团体。国家可以借助在实施廉租房和经济适用房方面的经验，推进中等收入群体的住房问题得以解决。
来源：大会提案组
备注：
