案 由:关于灾害应对防救体系亟待加强和完善的提案
审查意见：建议国务院交国务院办公厅会同民政部、中国气象局研究办理
提 案 人：朱蒙 其仁旺其格 吴海燕 张寿全
主 题 词：救济 社会保障
提案形式：联名
内 容：
从1月10日到2月2日，我国南方地区先后出现四次大范围低温雨雪冰冻过程。这次灾害性天气正值春运高峰，持续时间长、影响范围广、危害程度深，多数地区为50年一遇，部分地区为百年一遇。全国有19个省(区、市)不同程度受到影响。持续低温雨雪冰冻天气造成多种灾害并发，电力设施严重毁损，交通运输一度严重受阻，电煤供应告急，农业生产遭受重大损失，灾区工业企业大面积停产，灾区群众生活受到严重影响。截止2月12日，低温雨雪冰冻灾害已造成倒塌房屋35.4万间，损坏房屋140.8万间，紧急转移安置151.2万人。因灾造成直接经济损失约1111亿元(未含工矿企业和文教卫生事业单位损失)(国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，关于抢险抗灾工作及灾后重建安排的报告。2008.2.13)。
面对罕见灾害，党中央、国务院迅速决策。在党中央、国务院正确、坚强、具体的领导和指挥下，各地区、各部门广大干部群众、人民解放军、武警官兵、社会各界同舟共济、众志成城，全力投入抗灾救灾攻坚战。抢通道路攻坚战取得决定性胜利，全国交通运输恢复正常；抢修电网和抢运电煤攻坚战取得重大进展，节前灾区居民用电基本恢复；受灾群众生活得到及时安置，灾区市场基本稳定。抗灾救灾取得了重大的阶段性胜利。
一、灾害应对中反映的问题
应对这次罕见的灾害，取得了重大的胜利，但付出了巨大的代价。这次低温雨雪冰冻灾害是非瞬时爆发有一定持续时间的自然灾害。从1月11日起，中央气象台就陆续发布暴雪橙色警报。在1月20日以前，部分地区冰雪灾害已经形成，有些地区甚至较为严重。但大部分地区启动应急预案在20日以后。由于对灾害的应对认识和准备不足，导致部分地区由冰雪灾害引起电力、通信设施陆续大规模破坏，道路、铁路中断、堵塞，加之正值春运高峰，人流集聚，进而发展成为复合性突发事件(附件：灾害发生和应对的简略过程)。由此可见，对灾害的应急还存在如下问题。
1.气象预报虽比较准确，但对其持续性及强度估计不足，对交通、电力等行业影响的预评估不够，未能为前期防灾准备和灾害应对提供必要的信息指导。当然，这与技术发展水平和经验不足有关。
2.地方政府应急反应缓慢。自2003年SARS之后，我国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家《突发事件应对法》正式实施。但就本次灾害预案启动情况来看，仍然滞后于灾害的发展。这主要是由于没有对灾害的发生、延续和预期信息进行适时系统地监控和反馈，致使不能快速的判断灾害的程度；加之地方政府缺乏应对经验，导致反应迟缓。
3.灾害发生时，地方各地区各部门未建立有效的协调机制，出现多头指挥，发布信息混乱，致使人力物力不能发挥最大的作用。如各地公路分段管理，信息沟通不及时，造成堵塞就是例子之一。
4.灾害信息采集、反馈的渠道不畅，覆盖面、透明度不够，延误救灾行动的开展。如国家减灾委、民政部根据湖北省民政厅的报告，针对湖北省灾情，1月21日紧急启动四级救灾响应。而当时湖南、贵州的灾情也已经很严重，但没有及时地反馈。同时由于信息的覆盖面和透明度不够，造成春运人流集聚(当然也和群众要回家过节的迫切要求有关)。
5.公众缺乏防灾意识和应对灾害的心理准备。在灾害发生时，群众不能适时地采取措施展开自救和规避，并在灾害发生前，做好应对灾害的相应准备。如连续雨雪低温，尽量少出门或出门未考虑带够充足的衣服和食物；冰雪行车应备防滑措施等。
6.缺乏非政府组织开展救灾行动。政府启动灾害应对机制往往要经过层层上报，判断真实情况，再层层决策，才能采取行动，这样往往容易错过救灾最佳时机。而非政府组织尤其是基层非政府组织比较灵活，应对突发事件反应迅速，可以在第一时间赶赴现场救助，组织捐款捐物和动员志愿者，做出及时回应。而我国非政府组织发展还在起步阶段。
7.防灾救灾技术和应急物资储备不足，致使抗灾手段落后，造成损失加大。如电力系统发生冻灾后，没有有效的化冰技术，只能采取人工除冰，根本无法及时消除大面积的灾害扩展。
二、加强和完善灾害应对防救体系建设之建议
从灾害的发生和应急处理来看，进一步加强和完善突发事件应对防救体系，做好基础工作，对防灾减灾抗灾具有重要的意义。
1.加强气象预报的详细分析、风险评估和将要发生灾害的影响预计，并开展和相关行业、相关部门联合对灾害将对各个行业产生的影响进行评估和预计。为防灾准备和灾害应对提供应有的前期信息引导。
2.建立灾害的发生、发展和预期信息的采集、实时监控和反馈系统，为快速判断灾害的发展程度，保证决策的及时和应对灾害的措施顺利展开提供准确真实的依据。
3.建议成立国家应急管理委员会和省级应急实体性管理机构，专司应急灾害事件的协调、指挥和管理，实行统一指挥，统一及时发布信息，统一人力、物资调配，以实现用较低的成本取得救灾抗灾的良好效果。
4.在统一发布信息的前提下，提高信息传播的时效性、覆盖面和透明度，及时与民众沟通，以起到稳定民心、警示、教育、监督等多种作用，为救灾行动有效的展开和社会稳定，发挥信息的有效作用。
5.利用各种形式对社会公众进行危机管理知识和技能的传播和教育，把应对各种突发事件的基本知识和技能的教育作为素质教育的一个组成部分，提高公民防灾意识和应对灾害的心理准备。
6.建立非政府组织即社会自助组织(这些组织机构小、分布广、机制灵活、反应敏捷)，对这些组织的人员进行灾害救助培训，使在灾害初期发挥其特殊作用，弥补政府应对危机时的不足。以使更多受灾群众得到更及时的援助，使灾害的后遗症得到更大程度的缓解。
7.开展各种防灾救灾应用技术的开发和推广，提高防灾抗灾的能力和水平；各级政府应做好应急物资的储备，也可实行地区联合储备，大件、特殊救灾设备应列表储备，在灾害发生时，可迅速有目标的调集和采购。为防灾救灾提供有效的技术支持和物资保障。
8.开展灾害应急预案的演习、演练，发现、修正和补充预案的缺欠，真正将纸面预案变为在实际中能应对灾害的可执行、可操作的预案。
来源：大会提案组
备注：
