案 由:关于修改《中华人民共和国土地管理法》的提案
审查意见：建议国务院交国土资源部研究办理
提 案 人：谢商华
主 题 词：土地 法律
提案形式：个人
内 容：
《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过后，虽已经过五次修订，但仍然存在着诸多问题和不尽合理之处，全国各地突破土地管理法律法规的现象较为普遍，中央政府不得不充当救火队角色，对违规违法用地予以打击甚至严厉打击，但这种“散打”起到的敲山震虎的作用似乎不太明显，全国各地似乎仍然我行我素，各行其是；甚至还产生一些政府非意图的后果，诸如政府对土地享有绝对的权利诱发了一些社会不稳定的因素，诱发了高房价、高地价，甚而腐蚀了一些政府及其官员，这使我们不得不思考我国现行的土地管理法律制度，特别是我国农村的土地物权制度是否适应现实发展的需要。我们认为现行土地管理法已经不能适应经济社会现实发展的需要，应当予以修改。
一、我国土地管理法存在的主要问题
1、村民集体所有土地所有权被虚置和否定，不利于耕地和农民利益的保护。《宪法》规定的村民集体所有土地所有权在《土地管理法》上没有得到切实的保障，其物权权能不明晰，其使用、收益、处分等权利受到诸多的限制如不能转让、抵押、投资入股等，使得村民集体土地所有权的财产权性质无从体现。实质上，村民集体所有土地所有权在法律地位处于与国有土地所有权极不平等的地位。因而，集体所有的耕地可以被政府随意征收征用，农民利益也可以被忽视。
2、村民集体所有土地征收征用制度存在诸多的不合理之处。由于在土地管理法上对征收征用村民集体所有土地“公共利益”目的未作界定，导致在实践中征收征用集体所有土地目的处于失控状态，“公共利益”的概念被人为地作了扩大化解释；征收征用村民集体所有土地规定采用的是适当补偿原则，补偿范围限定为与被征收土地有直接联系的经济损失，与被征收土地有间接联系以及因而延伸的附带损失如土地承包经营权损失、安置费、社会保障费等均未列入补偿范围，显得补偿范围不足；补偿标准规定不合理,普遍偏低,且补偿标准在同一个城市、同一个区县甚至同一个乡、村组都大相径庭；土地管理法规定的补偿方式仅金钱补偿和安置补助两种，新颁布的《物权法》新增了社会保障费，但总的还是不够灵活；土地补偿费用的分配缺乏具体法律规定调整；征收征用村民集体所有土地的程序规定不完善、不合理，土地征收补偿过程缺乏正当性、公开性和群众性。
3、现行中国农村土地流转法律制度严重确失。现行中国农村土地流转制度极不完善，几乎是空白，可操作性差；流转主体呈现混乱和不合法状况，乡（镇）、村级集体经济组织、村民小组、村民委员会、村民等都在作为流转主体；土地流转过程中行政干预较大，市场配置资源原则未体现出来；土地流转收益分配制度极不完善，土地流转收益分配随意性很大。
4、有关土地争议的解决机制不健全。尽管《土地管理法》等法律、法规规定有关土地争议可以采用行政调解、行政裁决和司法处理等方式，但实质上行政调解、行政裁决的有关制度和机构并未真正制定和建立，所应起的疏导、调解、解决纠纷的作用不甚明显。
二、修改建议
1、在法律上确保《宪法》规定的村民集体所有土地所有权的法律地位，明晰、确认、扩大、完善村民集体所有土地所有权的物权权能，明晰集体所有土地的物权主体，从法律上切实保障集体经济组织、村民对土地的权利。
2、改革征地制度，明确界定征地公共利益的含义，对补偿原则、补偿范围、补偿标准、补偿方式、利益分配制度和征地补偿程序等予以修订，切实维护被征地农民的合法权益。
3、创新、健全村民集体所有土地使用权流转制度，对村民集体所有土地使用权的确权和流转的主体、方式、原则、范围、条件、流转双方的权利义务责任及流转程序等作出明确规定。
4、明确规定政府及土地管理行政部门的土地管理职权、职责和对土地执法违法行为应当承担的法律责任。
5、健全土地争议的多元化纠纷解决制度及机制，明确土地争议的解决渠道，界定行政调解、行政裁决和司法处理各自处理的争议范围，保障土地权利救济渠道畅通有效。
6、从制度上保障土地利用总体规划的权威性，强化土地用途管制和耕地占补平衡制度，健全耕地保护制度。
来源：大会提案组
备注：
