案 由:关于改进城市“创卫”工作的若干建议案
审查意见：建议国务院交卫生部研究办理
提 案 人：农工组 中国农工民主党中央委员会
主 题 词：
提案形式：
内 容：
自创建国家卫生城市和城市卫生综合大检查以 来，对推动我国城市卫生基础设施建设，加强城市卫生管理，改善城市卫生面貌，促进经济发展， 提高人们文明卫生素质，起到了积极的作用。但是不可否认的是，全国的许多城市在迎检时面貌焕 然一新，或者说是检查团所到之处面貌一新，但检查团一走脏乱差的现象就迅速回潮，这种普遍现 象的存在就不能不对创卫工作本身的科学性、合理性作一理性的审视。
一、创卫工作存在相当的泡沫成份。
一个城市的卫生状况和一个城市的经济、文化等方面的发展有着密不可分的关系，某种程度上 是一个社会发展程度的综合反映，加强管理固然可以使城市的卫生面貌发生变化，但是在社会主义 市场经济的条件下，在追求结果的同时不能不考虑成本，而创卫工作未顾及我国地区间经济发展不 平衡，城市基础设施建设和城市化进程各不相同，以统一的标准来检查评比，会迫使市政当局全力 动用行政资源，以突击整治替代长效管理，以脉冲式的资源投入替代更为高效的运行模式，过度追 求表面的光洁而忽视城市卫生的基础，只顾“观瞻质量”而忽视城市卫生工作中更本质的方面。
二、创卫检查评比的方式放大了创卫工作的重要性方式上过于扰民。
由于创卫．检查是在全国范围进行的，根据检查结果将城市排序，使一个城市的荣辱、管理者 的业绩系于每个检查项目的得分，几只不知好歹的老鼠和苍蝇就可能使一个城市的努力化为乌有， 所以迎检前，免不了层层动员，级级加压，使迎检工作在一个时期内成为一个城市的中心工作，基 层群众的正常生活和经营活动受到干扰，据调查创卫活动列群众“最不支持”的社区工作的首位， 又是基层干部投入精力最多的工作，这一反差令人深思。基层的群众除了付出艰辛的劳动外还要承 受沉重的心理压力，以致发生学生被逼身亡惨剧。
三、创卫工作徒耗了有限的资源。
从经济学看，在给定的工作目标下，城市的卫生环境的维护成本越低，其管理效率越高。由于 全国城市的情况差异甚大，以一个标准来评判，必然使许多城市以突击的方式来应对检查，耗费了 大量的人力物力以维持一种暂时的局面，长期维持其管理成本必然难以承受，从这个意义上来说城 市创卫在于长效管理，短期的行为是浪费资源的徒劳。
为了使城市创卫工作真正有效地改善我国城市的卫生面貌，消除目前存在的弊端建议如下：
一、停止全国的城市卫生综合检查。
98年因长江流域水灾，暂停检查（使被检查的有关人员如释重负），各城市的卫生状况并未因 此受到影响，相反都能保持原有的水平，可见城市的卫生状况的保持和提高并不取决于行政检查， 而是受制于该城市的管理者、居民对城市卫生的要求和该城市经济发展的水平及公共资源的配置方 式，对于一个发展中的国家，目前显然有许多亟待的问题而公共资源又显得十分暖乏，将城市卫生 工作放在一个恰当的位置，让有限的资源发挥更大的效益，从长远来看对环境卫生的维护提高更为 有利，这样主张并不意味着先发展后治理，环境的维护和改善是可持续发展的必要条件，但是环境 的改善主要依赖科技进步、完善管理、合理配置资源和选择合理的生活方式，这本是城市发展的题 中之意。让各城市的管理者根据城市功能发育的需求、居民的愿望和现实可能作出承诺、制定目标 并付诸实施，国家主管部门主要起指导作用。在有关城市自愿的基础上开展检查，相应，检查的内 容应该是其计划的实现情况，这样显然更为合理。
二、进一步完善法制、体制、机制。
城市“创卫”普遍发生回潮，从根本上说是缺乏长效管理的机制，而又和法制、体制不完善密 不可分。为此首先应对现有的法律、法规作一梳理，改变目前部门立法互不衔接，处罚力度轻重不 一，执法权限过于单一，处理程序繁复等现象，以求实现综合执法和强化执法力度，加强执法对维 护城市卫生工作有着明显的替代作用，是改变目前各级政府在这方面被动局面的有效措施，江苏省 张家港市就是一个成功的范例。其次消除目前城市卫生多头管理所产生的弊端。由于环境问题的复 杂性，各国都存在多部门介入的现象，问题是我国目前的管理体制下，由于部门的利益主体化趋势， 造成部门间有利的领域相互争夺，无利的领域相互推委而产生管理空白。此外还造成资源的错置和 浪费，对此反映最为强烈的莫过于各类检查活动的泛滥，每一次检查、评比从上到下都要耗费大量 的人力物力，进而导致基层或穷于应付，或弄虚作假。其三建立市场、社会和政府三方参与的机制。 目前城市卫生管理存在的难点，根本原因是政府包揽过多，造成社会机制和市场机制的缺乏，一般 而言，资源由市场配置的效率高于政府，而社会机制的核心是通过群众共建和共同维护来降低建设 和管理成本。因此，一种事业如果能通过社会机制和市场机制完成，应该尽可能地通过它们而不是 政府，这样能使社会资源的利用效率尽可能的提高。市容与环境卫生的长效管理不能有短期行为。 对于政府来说，由于长期的包揽抑制了社会与市场机制的发育，当前必须注意这些机制的培育。也 就是说，政府必须承担起培育社会和市场机制的历史责任。需要通过不断的尝试、实验和研究，寻 求有关机制和力量的生长点。所以，创卫活动如果要继续下去，应该淡化指标，而侧重评价城市卫 生工作的运行模式，推动各城市长效管理的形成。
三、完善环境卫生管理的指标体系和检查评比制度。
当前与市容与环境卫生有关的各类检查过多过滥，已造成了对基层的严重压力，实际上，对基 层的压力也就是对长效管理的阻力。频繁的检查评比分散了基层管理力量，消耗了基层有限的财力 ，使基层管理体系长期处于导致资源浪费的应急状态，并诱导华而不实和形式主义倾向的滋长。所 以，对现有检查评比制度和内容进行重大改革，是实现长效管理的重大前提。
改革主要解决三方面问题。首先，必须尽最大可能改变目前多头管理造成的检查评比泛滥现象， 尽可能合并相互重叠的检查评比，尽可能减少检查的次数。例如，创建活动。卫生城市。文明个区 评比或达标检查等完全是可以合并的，我们建议组成统一的检查评比组织，而其结果可以由每个系 统共享。
其次，评估的指标体系应重新设计，使之能客观地反映一个城市的市容和环境卫生状况和居民 的社会公德水准。指标体系不应过于复杂，但应反映一个城市的基本面貌。例如，由三类等级指标 构成的体系，第一类反映城市的硬件状况，如垃圾箱是否达标，下水道覆盖率，城市宜人度等；第 二类反映市政环卫部门和物业部门是否尽职，如垃圾是否及时清运。是否存在卫生死角等；第三类 反映社区共建状况和居民素质，如是否存在随意抛洒垃圾，是否有经常化的社区环境卫生志愿者活 动等。目前各种评比检查中的许多繁琐指标应该坚决去除。例如，直接检查各种害虫密度的做法是 不合理的，而只应该从生态学角度出发，评估有关社区是否存在有利于害虫种群过度增长的生境。
最后，评估的过程应有利于市容与环境卫生工作的经常性运行，有利于市民和全社会的参与， 有利于管理成本的下降。我们认为，检查评比的基本地域单位的划分不应仅从行政角度考虑，例 如，一个单位拥有的新村应作为单独的个区，这样，如果这个单位在评比中的成绩较差，单位的 形象就会受到很大冲击。又如，单个商业性开发个区应被视为一个单位，这样，如果该小区获分 很低，开发商的经济利益会受到很大冲击。也就是说，划区是功能性的，不是行政性的。
为了客观，公正、经常性和低成本地评估城市环境卫生状况，应研究能否废除那种自上而下 ，层层动员的环境卫生评比过程。例如，市一级建立一个常设机构，管理所有的评估工作。评估队 伍由每个小区和周围的居民构成，属志愿者性质。组织这支队伍时可通过对全社会开放的报告招收 吸收足够的人员，并加以适当的培训，然后根据地域相近。文化和职业构成合理的原则组成每个小 区的评估队伍。每个成员每两个月向市机构提出一次在任意时点上的观察报告并打分。此外，可设 立一个由专家组成的复审委员会，以处理异议。这一模式的有利之处，是使检查评估活动经常化， 并与环境卫生的经常化管理相一致。当城市环境卫生状况基本符合全国爱卫会所颁标准时再以自愿 的原则申报参与全国的检查评比。
来源：大会提案组
备注：
