案 由:关于加强土地批后监管、促进节约集约用地的提案
审查意见：建议国务院交国土资源部研究办理 国家发改委、建设部会同办理
提 案 人：农工党中央
主 题 词：土地
提案形式：党派
内 容：
近年来，各地以科学发展观为指导，在采取最严格耕地保护措施的同时，积极推进节约集约用地，努力保障经济社会平稳较快发展对建设用地的合理需求。但是，仍有一些地方政府没有将工作中心转到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上，“重审批轻”的监管行为依然存在，建设用地批而未供、闲置和粗放、低效利用现象时有发生。
一是批后监管认识不到位。限于现行财税体系与考核制度，按照现行建设用地审批方式和职能分工，地方政府及其相关部门仍将主要行政资源用于项目审批上，尚未有精力对用地主体的批后出让合同履约情况进行合规性监管。不少地方对该项工作在认识上还没有足够重视，工作敷衍了事、甚至弄虚作假。
二是市场机制还没得到有效发挥。批后监管，是在证实市场失灵确已发生、出现不合理的资源配置情况下的一种纠偏行为。但由于我国正处于初步建立市场经济体制阶段，市场机制在土地资源配置上还没得到有效发挥，土地自身的价值规律和价格杠杆作用被人为扭曲，未能有效建立土地价格的市场形成机制，从根本上形成了用地主体圈占滥占土地的内在动机。根据东部某省相关部门统计，2004—2006年三年间，全省新产生的闲置土地中以协议出让、行政划拨等非市场化方式配置的土地就占到了87.79%。
三是部门协同不够，尚未形成合力。有些省尽管较早建立了指标前置、补充合同、考核评价等相对完善的建设用地供应监督管理机制，但由于国土资源、发展改革、建设规划等职能部门协同不够，造成这些政策措施的实施效果并不理想：在工业项目用地前置审批时，用地主体为了通过土地审批，由投资主管部门多次更改投资额度而提高土地投资强度，而批后投资额度并未增加，从而直接导致土地低效利用的情况普遍存在；在房地产项目用地成交后，规划主管部门改变规划条件增加容积率，严重影响出让合同履约，并造成用地主体的不公平竞争现象发生。更有甚者，某些政府职能部门为了招商引资考核，反而帮助用地主体利用合同免责条款来规避闲置土地处置。
四是相关法律制度建设仍不完善。当前，与批后监管相关的法律制度尚不完善，尤其对闲置土地处理的相关法律过于刚性：一是连续二年未使用无偿收回土地使用权；二是未达到投资总额的25%不得转让。但对闲置土地的退还机制及途径，无论在立法精神上还是在条文上均未进行设置，缺乏完善的市场退出机制，事实上形成了用地主体在无力投资建设项目而造成建设用地闲置的，只有等满二年后被无偿收回土地使用权的法律情形。另外，当前对闲置土地的处置仍主要局限于法定标准的闲置土地，由于认定标准不一，仍有大量空闲与低效利用土地尚未调查清楚，亟待盘活利用。
面对新时期经济社会发展对土地资源的客观需求，显然无法再依靠大量资源要素投入来实现较快发展。因此，进一步加强建设用地批后监管，切实推进节约集约用地，既是化解资源要素制约矛盾的有效举措，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。为此，提出以下建议：
一要增强责任意识，全面拓展批后监管工作局面
必须充分认识到，加强批后监管推进节约集约用地，不仅是提高土地利用效率、缓解土地供需矛盾、制止土地违法行为、解决“保护与保障”关系的必然选择，也是规范行政权力公开运行、强化土地供应宏观调控、实现阳光政务的根本要求。因此，各级政府和相关职能部门要按照市场经济法则的要求，将工作中心真正转移到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上，进一步深化政府行政审批制度改革，切实转变政府行政职能，强化建设用地批后监管，引导和促进依法行政和用地者集约用地。
二要发挥市场机制作用，注重批后监管基础环境的明显改善
只有建立市场运行法则基础上的批后监管制度，才能真正实现有效监管。因此，要加快建立反映资源稀缺程度的价格机制、管理机制和利益约束机制，提高建设用地初始配置的市场化程度，逐步完善土地价格形成机制，重点通过价格杠杆来协调各类用地主体的用地需求，纠正土地价格尤其是工业用地出让价格长期偏低的扭曲现象，使土地价格真实反映土地市场供求和土地价值，反映土地资源的稀缺状况，真正建立起建设用地节约集约利用的长效机制，有效缓解经济快速发展面临的土地供需紧张矛盾。
三要形成部门合力，注重批后监管协同机制的加快实施
鉴于建设用地批后监管涉及面较广、层次较深，各相关部门在具体工作中还明显存在着认识差异和协同不够的问题，为此要切实加强组织领导，理顺工作关系，实行统筹协调，形成工作合力，极力避免部门多头监管而导致的行政成本过高、监管失灵的局面。由国土资源部牵头，发改委、商务部、建设部等相关部门抓紧制定符合实际的建设项目用地复核验收办法，尽快建立批后监管相关协调机制，并根据建设项目用地复核验收的具体要求，积极参与建设项目用地相关的复核验收。
四要健全法律法规，注重批后监管的行政与司法良性互动
建设用地批后监管工作，首先必须要有明确的法律授权。这是保证批后监管严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性的基本要求。因此，应从宏观层面积极寻求法律法规的健全与完善，规范闲置土地处置办法。要进一步制订实施细则，对闲置土地的认定标准、处置程序、土地闲置费处罚数额，以及收回闲置土地的补偿标准和补偿费用的支付方式等做出明确规定。对闲置土地的处置，要有法律依据和科学定量，从而在国土部门（行政）与地方法院（司法）之间，建立一种能够在法律规范、认定标准等实质性方面形成良性互动的制度安排。
来源：大会提案组
备注：提案人希望承办单位在办理过程中加强与提案人联系沟通
