案 由:关于理顺管理体制，加强矿业管理的提案
审查意见：建议国务院交国土资源部研究办理
提 案 人：金正新
主 题 词：地矿
提案形式：个人
内 容：
上世纪80年代中期，随着乡镇企业的大发展，乱采滥挖、破坏矿产资源的现象在全国普遍存在，矿业秩序一度相当混乱。1986年3月19日中国第一部《矿产资源法》(以下简称《矿法》)在第六届全国人大常委会第十五次会议上审议通过并于同年10月1日起施行，1996年8月29日，八届全国人大常委会正式通过了《矿法》修正案。经过多次全国性的、大规模的矿业秩序治理整顿工作才使我国的矿业秩序逐步好转，矿产资源的勘查、开发利用和保护工作也逐渐开始步入了有法可依、依法行政的健康发展轨道。
最近几年，随着我国经济持续快速发展，对矿产资源的需求不断加大，矿品需求旺盛，价格大幅增长，但是一些重要矿产资源(如能源矿产等)的严重短缺已开始制约着经济的快速发展，由于矿产资源的宏观调控能力长期没有加强而导致矿产资源对国民经济的支持和保障能力正在下降，矿产资源开发中的各种违法违规行为又出现严重反弹。矿产资源开发中无证勘查开采、越界开采和非法转让探矿权等问题出现反复，以采代探、乱采滥挖和浪费资源、破坏环境等问题在部分地区还比较严重。特别是一些矿山企业超能力生产，引发安全事故；矿山布局不合理、小矿数量过多、开发的规模化、集约化程度不高；矿产资源宏观管理能力薄弱，基层监管难以到位等，直接影响着矿产资源对经济社会发展的保障能力。目前我国矿业发展中存在的突出问题主要表现在以下五方面：一是矿产资源的管理体制长期不顺，导致矿业管理混乱。我国的矿产资源管理历史上曾长期处于多个工业主管部门和地矿主管部门并存的时代，部门管理色彩很浓，《矿法》的法律条文中也体现着矿产资源分割管理的迹象。现在有关工业部门都已撤销，而新的统一有序的管理体制却未理顺，条块分割、相互掣肘、管理越位与缺位并存，这些都影响着形成权威部门的有效管理，是造成矿产资源秩序混乱的重要原因之一。二是矿产资源粗放经营，资源浪费严重。目前我国矿产资源供需形势日趋严峻，部分支柱性大宗矿产资源对经济社会发展的保证能力不可持续。从存量看，由于我国经济增长方式粗放，总体素质不高，多年来，经济发展主要依赖于投入的增加，过量消耗矿产品。据统计，2003年我国GDP为1.4万亿美元，约占世界的4%，但消耗的原油、原煤、铁矿石、氧化铝、水泥分别为世界消费量的7.4%、31%、30%、25%、40%。这既有我国经济发展所处阶段的原因，同时也与采矿业本身粗放经营，矿产资源开发、综合回报、利用水平不高有关，煤炭综合回收率平均不到40%，金属和主要非金属矿产开发利用的综合回收率仅在30%左右，远低于世界发达国家综合回收率50%以上的水平。由于矿产资源的大量消耗和勘查严重不足，再加上损失浪费惊人，对外依存度自然越来越大。严重影响到我国经济的发展，可以说能源及若干主要矿产品的短缺甚至威胁到了国家的经济安全。三是矿业产业的后继发展问题日趋严重。长期以来我国对矿产资源勘查、开采产业实行的是较严格的计划、行政管理体制，主要靠国家投入，引进国外资金及先进技术很少。改革开放以来。因多种原因的影响，矿产资源勘查、开采领域改革开放的力度依然不够，目前实施的管理政策、管理制度在设计上既未充分考虑矿产资源本身和勘查、开采产业的特殊性，也未完全与市场经济接轨，不能享受到其风险投资的相应政策，致使这些产业中的绝大多数企业和单位缺乏自我生存、自我发展的能力。商业性勘查和矿产开发的融资市场也未能建立起来。当前，地勘单位形不成有活力的机制，存在着队伍臃肿、结构不合理、经济实力差、职工生活困难等问题，绝大多数国有矿山企业历史和社会负担重，经济实力差。有相当一部分大中型矿山企业资源已经枯竭或接近枯竭，特别是一些资源型城市，由于矿产资源快采光了，“四矿”(矿业、矿山、矿工、矿城)问题严重，城市持续发展面临很大的困难。四是矿山生态环境破坏和污染严重。多年来，矿山企业普遍存在重资源开采，轻环境保护的问题。部分国有大中型老矿山历史包袱过重，矿区土地破坏面积大，地质灾害隐患严重，恢复治理任务艰巨；众多小矿只顾采挖资源，不顾环境保护，造成采区自然生态的严重破坏；许多矿山废石、废渣、废水随意堆积排放，严重污染环境，特别是尾矿未能得到有效的保护利用，既不利于资源二次开发，也容易造成环境污染和地质灾害。据调查，我国采矿企业排放的废水占工业废水的10%，采矿产生的固体废弃物占工业固体废弃物的80%，采矿占用和损毁土地近9000万亩，而复垦率仅为12%，大量老矿山的塌陷区、排石场、尾矿坝都亟待进行治理。五是矿产资源的勘查、开采秩序混乱。经过多年整治，目前我国矿产资源领域中勘查、开采秩序的混乱现象已基本得到控制，但影响矿业勘查开发秩序的深层原因尚并未得到有效解决。地方保护主义、企业管理粗放、执法力度不够以及机制、体制不顺等多方面因素都对此有重要影响。近来由于矿产紧缺，价格高位运行，也导致滥挖乱采、越界开采、无证开采、争抢矿产资源等现象有所抬头。上述问题出现的最主要原因与长期以来的矿产资源管理缺乏协调，宏观管理职能不到位是密不可分的。1998年国务院机构改革后，虽然成立了国土资源部集中管理土地和矿产资源，但在矿产资源管理方面并未按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求有效履行法定职责，导致宏观调控和管理失准，产业发展规划与预测和市场实际需求相脱节，出现部门间的职能交叉，形成了矿产资源管理中的不协调，反而增加了整顿和规范矿业秩序的难度。因此，期盼通过持续不断的开展矿业秩序治理整顿来解决我国目前矿业发展中存在的突出矛盾和各类问题是根本不可能的，从上世纪九十年代中期开始的，在全国范围内多次开展的矿业秩序治理整顿的社会实践结果也充分说明了这一点。
加入WTO后，经济全球化的趋势日趋明显，我国的矿产资源开发利用也将更加紧密地与国际矿业相联系，矿业管理体制不顺不可避免地要影响到下游产业和国际贸易。因此，只有通过深化矿业体制改革，完善矿产资源管理体制、机制，才能更好地发挥其宏观调控作用，从根本上解决我国目前矿业发展中出现的各种深层次问题。
鉴于上述认识，建议尽快理顺我国的矿产资源管理体制，把矿产资源管理体制改革与新矿法的修改工作结合起来进行，通过矿业立法建立起巩固、完善矿产资源的集中、统一、高效的管理体制。在矿业资源丰富的县、市保留地矿局，隶属国土资源局。我国宪法明确规定，矿藏等自然资源属于国家所有，国家保障自然资源的合理利用。理顺矿业管理体制有利于建立起完善的、高效的矿产资源集中统一管理制度，更好地贯彻落实《矿法》中明确规定由国务院行使国家对矿产资源的所有权，消除部门分割管理的种种弊端，为贯彻落实党和国家关于矿产资源方针、政策，统一矿产资源规划和政策的实施提供行政保障。
来源：大会提案组
备注：
