案 由:关于促进农村集体建设用地流转，推进我国工业化城镇化进程的提案
审查意见：建议国务院交国土资源部会同建设部研究办理
提 案 人：民革中央
主 题 词：土地
提案形式：党派
内 容：
我国城镇化、工业化的加速和目前建设用地紧缺的矛盾十分突出。2020年要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，未来13年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束。
要妥善解决上述建设用地缺口，除了节约集约使用现有城市建设用地，将一些低山和丘陵开辟为建设用地外，一个重要的途径就是统筹配置城乡建设用地，加快农村集体建设用地向城市的流转。
目前我国城乡建设用地存量结构亟待调整。全国城乡建设用地总量为3.41亿亩，但城镇建城区5700万亩，承载着5. 7亿人，而农村建设用地2.84亿亩，只承载着7.4亿人，全部建设用地中不足17％的城市建设用地却承载着全国多于43％的人口，农村建设用地是城市建设用地的5倍，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。从理论上说，通过对农村建设用地特别是宅基地合理规划和调整，就可以节省大约三分之二的建设用地。因此，随着农村人口流向城市的城镇化进程和农村集体建设用地的节约和集约使用，城乡建设用地总量不但不会增加，还有可能减少。这里的关键在于，如何在城镇化进程中促进农村集体建设用地向城市建设用地合理有序有效的流转。
目前，农村集体建设用地的流转试点工作已在全国部分省市展开。农村集体土地流转一方面给当地经济发展注入了巨大的活力；另一方面，由于当前法律和政策调整的滞后，集体建设用地流转中也普遍存在着一些问题，主要有以下几个方面：
1. 现行的试点和地方法规与国家法律冲突
目前，农村集体建设用地流转试点工作已在部分省市展开，一些省级人大和政府也颁布了一些相应的法规和政策。但是，由于我国宪法和土地管理法都规定城市的土地归国家所有，农村集体土地只有通过政府征收或征用才能转化为城市建设用地，所以，只要农村集体建设用地未经国家征收和征用便进入市场，无论采取何种形式，都会改变城市土地单一国有的格局，从而与宪法和土地管理法产生抵触。
2．土地管理体制不健全，导致农村集体建设用地流转无序
目前农村集体建设用地流转大多处于自发和无序状态，一是由于城乡二元结构下城市规划只规划国有土地，对于流转到或即将流转到城市来的农村集体建设用地尚未纳入城市建设整体规划中；二是由于地方政府的利益驱动，导致区域内土地的开发整理、农村集体建设用地的流转都由各行政区各自决策，缺少全国统一的规划协调和统筹安排；三是违反规划擅自转变农地用途的现象仍十分严重。根据2007对全国90个城市的突击审查结果，违规利用土地的宗数达到60%；涉及的土地面积达到总数的47%。
3. 农村集体建设用地和国有建设用地产权地位不平等
农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”；城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。
4. 农村集体建设用地流转中产权界定不清
《土地管理法》第十条对集体土地产权作了如下规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
从上述规定中，我们看不出到底谁是集体土地所有者的代表？三种形式的集体土地所有权究竟如何在经济上得到实现？集体土地的经营管理者是否享有集体土地的处分权和收益分配权？
事实上，对于已经由农户承包的集体农业用地来说，其经营管理的责任当然已经落实到“农户个人”头上，法律赋予的乡政府、村委会和村民小组的集体土地的经营管理者地位已不复存在，那么，集体农业用地的所有权该如何实现？而对于集体建设用地来说，上述法律规定的经营管理者是否拥有土地的收益分配权和处置权呢？
为农村集体建设用地有序流转，提出如下建议：
1．进一步改进和完善法律制度
从1999—2000年国土资源部在芜湖，苏州和湖州等地进行集体建设用地流转试点，到2005年广东省人民政府颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省政府100号令）；从2003年中共中央、国务院下发的《关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)到2007年国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知(国办发[2007]71号)，再到2007年国土资源部制定的《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》(建议稿)，都表明了中央和地方政府对农村集体建设用地流转积极肯定的态度。但是，正如前面已经指出的，只要农村集体建设用地未经国家征收和征用便进入市场，无论采取何种形式，都会改变城市土地单一国有的格局，从而与宪法和土地管理法产生抵触。
如果考虑到现行的宪法是2004年刚刚修改过的，在短期内不宜再做修改，建议对土地管理法做出如下修改：原有城市的土地归国家所有，新增城市土地可以采取多种所有制形式。对于新增的公益性用地，继续通过征收或征用的方式获得，并实行国有；对于非公益性用地，在符合城乡建设统一规划的前提下，由用地单位通过市场而获得，农村集体建设用地可以进入市场自由交易。
通过上述修改，农村集体建设用地的流转以及相关的政策法规与宪法和土地管理法之间的冲突就可以基本消除了。
2．加强城乡建设用地统筹规划，推行增减挂钩
如前所述，我国目前城乡建设用地总量已达到3.41亿亩，其中农村建设用地是城市建设用地的5倍，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。从总量上看，推进工业化和城镇化进程与保持18亿亩耕地并没有尖锐的矛盾。这里的关键是要加强城乡土地统筹规划，实行“增减挂钩”。所谓“增减挂钩”，就是城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩。这个政策已在一些地方试点，是一个城乡建设用地统筹规划的有益尝试。
为了更好地推行“增减挂钩”政策，建议：
一是以大城市为依托加快城镇化进程（因为大城市比中小城市和城镇更节省土地），改变大中小并举、特别是优先发展小城镇的战略；
二是要把城镇化落到实处，不仅要让农民离土又离乡，还要让农民进厂又进城，并在城市安居乐业，变成城市居民；
三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通过市场公平交易，这样一方面可以引导制造业向城市边缘的工业园区集中，另一方面使农民分享城镇化和工业化进程中由于土地转用所带来的巨大收益；
四是改革农村宅基地制度，推行宅基地有偿使用和有偿转让，这样可以激励进城定居的农民放弃农村的宅基地，使“增减挂钩”政策落到实处。
3. 促进工业化和城镇化过程中土地的节约和集约使用
要按照国务院有关节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订，尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，并利用价格和税收等经济手段，促使各项建设建筑密度、容积率、绿地率达到合理标准。节约集约用地、盘活存量土地的责任在地方政府。而目前城市许多土地的闲置，有相当大一部分是由地方政府本身的原因造成的。建议国务院和国土资源部对由于地方政府本身的原因所造成的土地闲置，提出有效的治理和改进措施，同时建议地方人大对地方政府违规征地和闲置浪费土地的行为进行有效的监督。
4．建立统一的城乡建设用地市场
要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地，同价”。在此过程中，国家的税收政策也应进行相应的调整，使集体建设用地和国有建设用地负担相同的税费。城乡统一的市场体系建设不仅会增加国家和地方的税收，而且会更高效地利用现有的建设用地存量资源，同时形成合理的土地价值发现机制，有利于引导长期投资。
5．明确界定农村集体建设用地各种权利
目前，农民集体建设用地流转中，“集体产权”主体即农民的利益和资产收益份额在分配机制中没有体现出来，而处于“管理者”地位的农村基层组织（村、乡）却获得了大部分集体资产的收益，以致“管家成了主人”。因此，农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这一方面有助于保证农民根据其产权地位分享工业化的成果，另一方面也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。
6．要用经济手段落实城乡建设用地统筹规划
目前有关限制经营性集体建设用地流转以及禁止城镇居民购买农村宅基地和农民住宅或“小产权房”等政策，无非是担心房地产业的高利润会诱使大量农用地非法违规转变为建设用地。但是，我们可以主要借助于经济手段并辅之以分类管理，而不是因噎废食或用一刀切的方式来保证城乡建设用地统筹规划的实施。
其一是政府通过大批推出廉租房和经济适用房，有效地遏制城市房地产价格特别是住房价格不合理的上涨。
其二是严格土地用途管理，确保城乡建设规划落实不走样。
其三是促进集体建设用地能够有序合法地进入市场。
其四是政府给予农业有力的保护，对种粮农民给予合理的补偿，保证用于农业的土地收益不亚于非农业用地。
来源：大会提案组
备注：
