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“守法”的文明
——民革中央“精准立法促进社会文明”调研纪实

中国政协网    www.cppcc.gov.cn    日期:2017-08-28    来源:人民政协报
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文明是什么?

 

扶老人过马路、不随地乱扔垃圾、不在公共场合大声喧哗……

 

不文明又是什么?

 

在公园景区乱涂乱画、在室内公共场所抽烟、机动车不避让行人……

 

文明抑或是不文明,不同人心中有不同的标尺。只不过大多数人总是习惯性认为,文明的程度取决于道德的水平,仅此而已。

 

是这样吗?民革中央并不这样认为。

 

我国是拥有五千年历史的文明古国,但近年来却常常被贴上“不文明”的标签。我们的文明,究竟缺少了什么?

 

法治——这是民革中央深思熟虑后给出的回答,也是其启动“精准立法促进社会文明”调研,并起草出台“社会文明促进条例(示范文本)”的原因。

 

民革中央认识到,一方面,中共十八届三中、四中全会以来,全面依法治国战略稳步推进,法治政府建设和司法体制改革成效显著,以法治促进社会文明大有可为;另一方面,习近平总书记关于“把社会主义核心价值观融入法治建设”、“要运用法治手段解决道德领域突出问题”等重要论述,也进一步坚定了民革中央围绕该议题深入调研的决心;当然,还有一个更重要的原因————那些困扰生活日久,难以根治的“不文明”现象,说到底跟百姓的切身利益息息相关,自然成为民革中央所关心且迫切希望解决的问题。

 

可以说,让社会文明纳入法治轨道,民革中央是认真的。

 

“向外看”学习成功经验

 

国际社会普遍认为,日本、新加坡及欧洲等国家和地区的社会文明程度很高,得益于其较高的法治水平。相较而言,我国社会文明不彰,其背后正是行为规范刚性缺失、立法不够精准。

 

“所以,我们首先要弄清楚,那些社会文明程度较高的地方,究竟制定了哪些法律法规,为什么行之有效。”民革中央调研部部长付悦余向记者拿出厚厚一本材料,从去年开始,民革中央开始大量查阅搜集有关资料文献,对其进行分析研究,并整理成册。

 

经过一段时间的“向外看”,民革中央发现,世界法治发达的城市和地区,其法治治理一般呈现三个共同特征:建有一套完备而彰显正义的法律制度体系、市民普遍具有理性的法治精神和法治信仰、具备公正的法治环境。立法之细、执法之严,这是“向外看”带给民革中央的启示。

 

“比如,日本《废弃物处理法》明确规定个人乱丢垃圾处以5年以下徒刑并罚1000万日元罚金;新加坡明确40余种罪名适用鞭刑,包括一些轻罪如涂鸦等,且执法必严,对外国人也一视同仁;我国香港出台了《定额罚款(公众地方洁净及阻碍罪行)条例》、《公共卫生及市政条例》、《香港铁路附例》等。”

 

当然,各地情况不同,风俗各异,采取的方法也不一样。为此,民革中央更多遵循成功经验的学习借鉴,而不是完全照搬他们的做法。

 

“往里看”找准问题症结

 

社会文明的每一步前进,都与法律息息相关。经历了“向外看”,民革中央迫切想要“往里看”,找准问题症结。

 

2016年初,以民革中央主席万鄂湘为组长的民革中央“精准立法促进社会文明”调研组正式成立。紧扣全面依法治国的脉搏,切中我国发展的实际,一场横跨12省市的调研由此展开。陕西、山西、四川、上海、吉林、湖北、河南、安徽、山东、湖南、江西、福建……谁也没想到,这场调研会从年初持续到年末,这种规模和力度,在民革中央历次调研中并不多见。

 

去年10月11日,中共中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》(以下称《指导意见》)。当天,调研组刚刚抵达湖北武汉。“大家都兴奋不已,因为《指导意见》的出台让我们的调研更具现实意义。”有了“定心丸”,调研组忙碌奔走,充满信心。

 

值得欣慰的是,有的地方党委、政府在法治建设上积极作为,已经进行了一些有益探索,取得了很多好的经验。“我们了解到,已有深圳、武汉、杭州、青岛等多个城市就文明行为立法,走在全国前列。”

 

不过,调研组很快发现,有些地方出台的相关条例面临一些争议,有的仍被称为没有“牙齿”的软法。“大部分立法确实停留在倡导和鼓励层面,法律的操作性和执行力缺失。”

 

在福建召开的一次座谈会上,有地方部门负责人提出“如何把握道德与法律的边界”、“执法机构究竟应该包括哪些单位”等问题,也让调研组陷入深深的思考:一方面,各地发展情况不同,风俗民情各异,“不文明”突出问题不一样,所提建议必须有针对性和地域性;另一方面,各地遇到的困惑却有一定共性,比如,地方立法位阶较低,不具系统性,地方法规规章“法不责众”现象时有发生,有地方执法主体不规范,权责不清晰,执法力度大打折扣等。

 

走访越深入,调研组越感到课题的重要性和紧迫性。所有的问题被一一记录,又通过一次又一次座谈研讨转化成解决方案。

 

“开药方”以法治促文明

 

法治是现代文明的重要基石,是促进社会文明的重要保障。调研中,万鄂湘多次强调,要把推进精准立法、全民守法与地方立法工作有效结合,以治理陈规陋习、环境保护等与老百姓密切相关的问题为突破口,先行先试,积极探索,依靠法治力量不断提高社会文明程度。

 

最终,调研组用扎实的工作有力诠释了什么是“认真”,提交的《关于精准立法促进社会文明的建议》很快得到习近平、李克强、张德江、俞正声等党和国家领导人的重要批示。

 

那么,民革中央究竟开出了哪些“药方”?

 

针对我国幅员辽阔,东中西部发展水平差异巨大,国家层面的立法原则性较强而处罚标准较难统一的情况,民革中央提出由省级、市级立法机关根据本地实际情况进行精细化立法,市级层面处罚标准则应尽量避免弹性和自由裁量。“为什么酒后驾车行为能得到有效禁止?恰恰得益于酒驾入刑立法的精细和处罚标准的明确,消除了执法的自由裁量空间。”

 

除了在立法上注重精细化和地域性外,民革中央还认为,对于一些不文明陋习,还应明确具体惩戒标准。而法人和社会组织良好的诚信行为对社会文明具有积极引导价值,企事业单位、社会团体是否照章纳税、诚实经营、信守合同、及时履行法院判决裁决,都应作为衡量其诚信行为的具体指标,纳入社会信用体系记录,并制定配套正向激励和反面惩戒措施。

 

记者注意到,为增强建议的针对性和操作性,民革中央还专门提出了多条具体路径,比如由针对市民反映最突出的几条陋习进行地方立法、通过手机和互联网技术畅通公民监督渠道、在一定范围内开展“依法治市”、“依法治县”示范点评选等,真正实现立体的、全方位的法治建设,以此来不断提高我国的社会文明程度。

 

“出菜单”加速地方立法

 

面对中共中央的重视和社会百姓的关切,民革中央如何做好精准立法促进社会文明的倡导者、推动者、维护者和实践者?这是调研结束后,每个人心中挥之不去的问题。

 

社会和法制是民革中央参政议政的重点领域之一,民革中央本身也有这方面的人才智力优势,本次调研主题又跟法律密切有关。为充分发挥优势,更好地履行参政党职能,去年年底,在综合多方意见基础上,民革中央联合中国人民大学等方面,正式启动《中华人民共和国社会文明促进条例(示范文本)》的起草工作。依据宪法和有关法律法规,结合中华民族优秀传统文化和公序良俗,经过反复修改,今年5月,《条例(示范文本)》正式出台。

 

记者看到,该《条例(示范文本)》共55页,近3万字,含九章一百八十条,分为总则和分则。“过去惩罚不文明行为,需要在不同的法规中寻找依据,不仅麻烦,而且因前后语境不同,难免出现不同的解读。将这些依据单列出来,不仅便于遵守,也便于处罚。”作为起草人之一,民革中央社法委副主任、中国人民大学法学院教授汤维建希望,《条例(示范文本)》可以为国家和地方立法部门提供借鉴和参考。“它就像一个‘菜单’,各地可根据本地具体情况选择相应的法律条文,不仅加快了地方立法的进程,也促进了依法治国和依法行政。”

 

一块石子抛入平静的湖面,怎会不起层层涟漪?

 

很快,厦门、荆州、郑州、长春等地积极采纳民革中央建议,在《条例(示范文本)》的基础上,迅速推动当地相关立法工作开展,有的地方目前已初步形成法规草案,预计年内颁布实施。

 

“如果每个城市都能够通过实施相关法律法规,集中解决该地方最突出的不文明现象,那我们的这部《条例(示范文本)》也就真正发挥了作用。”付悦余表示。

 

立法,其目的是为了引导与规范公民的社会行为,培育和践行社会主义核心价值观,促进社会主义精神文明建设。选择为社会文明立法,这件事本身就是对文明行为的一种重视、倡导和实践。可以说,民革中央的这份认真,真正“落地开花”。

 

可以预见,未来,我国将有更多城市加入到社会文明立法队伍。更重要的是,在良法的保驾护航下,文明之光将真正照耀我们的生活,走进我们的内心。

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