汤维建委员：检察机关提起公益诉讼制度扬帆远航“公平正义行进在改革路上，也行进在我们每一个人身边。”这句近期热播的《将改革进行到底》中第四集“维护社会公平正义”的开篇语，用来描述检察机关提起公益诉讼的改革进程及其成效颇为恰当。检察机关提起公益诉讼是本轮司法改革的重头戏之一，也是我国司法制度的一大创举。启动于2015年7月的为期两年的检察机关提起公益诉讼试点取得了巨大的成功和积极的成效，中央深改小组第35次会议对此予以了肯定，时值试点期满之际，全国人大常委会通过修法决定，将检察机关提起公益诉讼作为一项正式的制度，分别规定于民事诉讼法和行政诉讼法之中，并于2017年7月1日正式实施。这极大地推动了我国立法体系的完善，检察机关提起公益诉讼制度由此扬帆远航。
在笔者看来，试点的成效主要在于四个方面。
一是维护了公益，赢得了认同。检察机关提起公益诉讼有力地保护了国家利益和社会公共利益，改善了生态环境，维护了消费者合法权益，促使了全社会逐渐形成尊重公益、爱护公益以及与损害公益行为作斗争的意识和观念，检察机关提起公益诉讼获得了全国上下的普遍认同。这说明，检察机关提起公益诉讼制度符合中国特色检察制度的发展规律，是一项具有旺盛生命力的制度。
二是优化了监督环境。检察机关提起公益诉讼获得了地方党委的支持、政府的配合、社会组织和团体的参与以及人民群众的理解和协助，检察机关实施法律监督的社会环境得到了优化和改善。
三是促进了依法行政。通过公益诉讼，行政机关依法行政的意识和能力有所提高，依法办事的体制和机制日趋完善，公益诉讼在一定意义上成了行政改革的催化剂和助推器，法治政府建设的步伐大大加快。
四是强化了检察监督。公益诉讼入法对检察机关而言可谓意义重大，使检察机关在诉讼监督这一传统的职能领域之外，增添了新的检察职能，使检察机关职能在社会领域逐步发展，为检察机关法律监督职能的最大化发展并最终实现其宪法性定位提供了制度性契机。检察机关的法律监督职能从诉讼监督走向一般监督，中间的桥梁就是公益诉讼。检察机关提起公益诉讼在世界的法治文明中创造出了一种中国模式，将会产生越来越深入、广泛的制度性价值。
但检察机关提起公益诉讼毕竟是一个新生事物，在试点过程中难免存在这样或那样的问题或不足，需进一步完善。
一是克服“重行轻民”的倾向。这次试点中，行政公益诉讼占据了绝对优势，民事公益诉讼仅占不到10%的比例。行政公益诉讼由检察机关来提起和推动面临着更多的障碍。尤其是地方政府的配合不力以及地方保护主义的杯葛等问题始终是存在的。检察机关应将重点或发力点放在民事公益诉讼之上，因为民事公益诉讼既惩治了违法行为，保护了国有资产、环境生态资源、消费者权益等国家利益和社会公益，同时也能够通过检察建议等形式促使行政机关依法行政，这有助于改善检察机关与行政机关的关系，避免因为检察机关提起公益诉讼而与行政机关形成尖锐的矛盾和对峙，减少行政机关的抵触和阻力，有助于检察机关提起公益诉讼的顺利开展。这是检察机关在推进公益诉讼方面要考虑的策略选择问题。
二是建立两级审批制度。随着公益诉讼入法，检察机关提起公益诉讼将全面铺开，在此势必提出的一个问题是，检察机关提起公益诉讼的质量如何保证。因此，必要的审批制度还是要有的。在审批制度上，要防止所有的公益诉讼案件均由最高检察院来审批的倾向，合理且可行的选择是建立两级审批制度。据此，原则上公益诉讼案件由省级检察院审批，省级检察院如果认为有必要，可以由其报最高检察院审批。这样既保证了质量，又提高了效率。
三是建立公益检察举报中心。要探索检察机关主动依职权调查公益案件线索的制度。检察机关不能“等米下锅”，被动等待案源自动上门，不能满足于在履职中发现的公益案件线索。实践中如福建等省提出了一个“公益案件侦查”的概念，值得重视和探讨。
四是探索建立公益诉讼的激励机制。对举报者、公益诉讼案件线索的提供者，应当给予一定奖励，充分调动人民群众在维护公益中的能动性，发挥其积极的参与作用。
五是建立检察机关主导的公益基金管理制度。检察机关在公益诉讼中所提出的诉讼请求，不仅仅包括停止侵权、消除危险、恢复原状等，还包括赔偿损失。对于公益损害赔偿金的管理和使用，实践中的做法五花八门，有的收归国库，有的由法院建立专门账户管理，有的由财政部门加以管理，有的由环保部门进行监管，有的由检察院管理等等。笔者认为，由检察机关提起的公益诉讼应当由检察机关主导建立相应的基金管理制度，该基金主要用于检察机关提起公益诉讼的成本支出、公益修复、奖励等等。
（作者系全国政协委员、中国人民大学法学院教授）
