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打赢水污染防治攻坚战 维护人民群众切身利益
——全国政协“水污染防治法修订”双周协商座谈会发言摘登

中国政协网    www.cppcc.gov.cn    日期:2017-05-02    来源:人民政协报
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编者按

 

水环境保护是事关人民群众切身利益的大事。现行的水污染防治法自1984年颁布实施以来,在防治水污染、改善水环境、保障饮用水安全等方面发挥了积极作用。当前我国水环境质量总体有所好转,形势依然严峻,水污染防治工作任重道远。水污染防治法是水事立法体系中的一部重要法律,必须站在完善水事立法体系的高度看待水污染防治法的修订,明确法律定位,建立科学的水污染防治法律制度。4月27日,全国政协召开双周协商座谈会,专门就此进行协商座谈。现将有关发言摘登如下——

 

■全国政协委员、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅:为改善水环境质量立良法

 

《水污染防治法修正案(草案)》基本上已经成熟,但也存在一些问题:一是涉及多个部门的利益,如何建立一个良好的监管体制;二是面临着区域和流域之间的利益冲突,如何协调好区域和流域的关系。对此,建议:

 

一、以改善水环境质量、保障人群健康为目标明确水污染防治法的立法定位。以立法形式确定“水环境质量”的概念,厘清水污染防治法与其他涉水法律的关系。在立法宗旨中增加“保障人群健康”的内容,为完善饮用水安全制度提供价值依据。

 

二、建立符合水污染防治规律的监管体制。明确环境保护部门制定流域环境质量与排放标准、地方政府水环境质量考核指标、企业水污染行为监管等督政、督企职责权限;明确相关涉水管理部门在开发利用水功能、建设维护水工程过程中的维持水生态平衡、预防和治理水污染的职责权限。

 

三、以保障生态承载能力为核心协调水的开发利用与水污染防治的关系。增加水环境质量管理专章,以水环境质量管理目标为导向,处理好各种关系,尤其是水法和相关法律之间的关系。

 

四、完善水污染预防、控制、治理制度体系。以环境影响评价制度和排污许可制度为主线,展开污染防治制度的体系设计,完善各种主要污染源的防治措施和责任,尤其是要明确各级地方人民政府对水环境质量负总责的核心责任,也明确相关其他主体的责任。

 

五、以多元共治理念构建科学决策机制与公众参与机制。增设信息公开与公众参与专章。建立信息共享与信息公开平台,明确政府、企业的信息公开责任或义务,保障公众的知情权、参与权、监督权。建立科学的水污染防治公益诉讼、司法管辖制度。

 

六、完善法律责任制度,提高违法成本,加大司法介入力度。明确各相关部门和地方政府不依法行政、不履行法定职责法律后果;明确企业违法责任;完善行政与司法衔接机制,充分发挥司法机关保护水环境的职责,确保《水污染防治法》以国家强制力的手段能够加以实施。

 

■全国政协常委、湖北省政协原副主席郑心穗:《水污染防治法》修订可借鉴地方立法成功经验

 

从2012年到2016年,湖北在涉水相关领域共制定了包括《湖北省水污染防治条例》《湖北省湖泊保护条例》等在内的6部地方性法规、作出2项决定,基本形成较为完备的地方涉水立法体系。

 

湖北省地方立法工作呈现三个特点:一是破除体制顽疾,强化地方政府责任;二是坚持系统思维,对水环境质量实施综合管理;三是突出问题导向,勇于探索与创新。结合湖北涉水地方立法经验,对《水污染防治法》的修订建议:

 

一、正确处理地方政府职责与政府相关职能部门职责的关系,强化地方政府对本行政区域的水环境质量“负总责”。建议结合“水十条”、“河长制”等国家治水新理念、新举措,建立地方政府行政首长负责制,明确地方各级政府对水环境质量改善负统筹责任、领导责任。在此基础上,上级人民政府应对下级人民政府的水环境质量改善工作实行年度目标考核,考核结果应当作为当地人民政府主要负责人、分管负责人和部门负责人任职、奖惩的重要依据。

 

二、正确处理“减排”与“增容”的关系,通过综合治理实现水环境质量改善的立法目标定位。根据湖北地方立法经验,建议坚持保护优先、自然恢复为主的方针,综合采取划定生态保护红线、加大生态保护和修复力度、实施生态补偿等多种“增容”举措,与既有的“减排”措施形成制度合力。

 

三、正确处理上位立法与下位立法的关系,在修法过程中充分吸纳下位立法的成功经验。相关下位立法已经在管理体制、协调机制、生态保护与修复、相关领域污染防治等方面进行立法探索和创新,形成大量具有实效性的模式、措施、规定。这些成功的地方立法经验,在《水污染防治法》的修订中应当很好梳理并加以必要吸纳,使其上升为全国范围内的普适性法律规范。

 

■全国政协委员、水利部水利水电规划设计总院副院长李原园:强化以流域为单元的水环境综合管理

 

《水污染防治法》修订过程中应做好与《水法》等相关法律的衔接。对此,建议:

 

一、水污染防治工作应以流域为单元统一规划,明确区域规划应服从流域规划,水污染防治规划服从流域综合规划,水污染防治规划要做好与水资源保护规划的衔接。

 

二、要按照生态文明建设的要求,以水环境质量改善和水资源保护为核心,改变以排放标准为主体的环境治理与控制思路,改为以水资源承载能力为基础,控制污染总量与强度,合理确定水功能区水质保护目标。根据水资源承载能力和保护要求提出限制入河污染物总量目标,并据此制定陆域污染物排放总量控制目标和规划。

 

三、应在现行流域管理机构的基础上,完善流域水资源保护和水环境治理机制,明确现行流域机构在水资源监测、水资源保护、水环境治理等方面发挥流域规划、协调处置、监督考核等环节的主体作用,加强水资源保护和水环境监管。

 

四、在本法水污染防治监管和水污染防治措施以及饮用水源保护相关条款中应明确———所有企事业单位和其他生产经营者产生的污染物在未达到水体功能保护需要的水质目标要求前和超出水域纳污能力污染物的不容许直接或间接向水域排放;所有企事业单位和其他生产经营者的排污许可发放必须与取水许可联动,两者缺一不可、取一消一,实现入口与出口双控,总量与强度双控。

 

■全国政协委员、环境保护部直属中国环境监测总站物理监测室主任温香彩:建立完善的水环境信息共享机制

 

当前,在水环境监管过程中,部门职责交叉问题较为突出,数据不一现象时有发生,多部门水环境监测职责尚未形成“拳头”效应。存在的主要问题:一是数据信息分割。二是数据标准不统一。三是信息整合不到位。为最大程度发挥各路信息资源的价值,形成数据资源合力,建议:

 

一、建立信息共享机制,打通各部门数据信息壁垒,实现部门间资源共享,互通有无,使各部门数据资源得到最大利用,提高政府部门协同监管能力和管理执行力。

 

二、建立统一的监测标准。一是建立统一的监测断面设置规范。各部门分工开展监测工作,数据互通共享,避免重复建设和资源浪费。二是建立统一的水质监测全过程的技术规范。三是建立相应的沟通机制,加强各部门监测机构间的比对监测和技术交流。

 

三、尽快整合各部门信息资源,建立统一的、综合性的水环境信息管理系统,从政府高度、综合角度实现跨部门信息交换和共享。将流域的基础地理信息、气象水文水质、重要污染源、生态环境、社会经济发展等数据信息统筹纳入此系统,并据此建立水环境信息统一发布平台。因为流域水环境问题成因复杂,影响因素众多,国家和各级地方政府综合研判、科学分析流域水环境问题需要大量水环境监测数据和各种辅助数据的支持,以说清水环境质量状况和变化趋势为例,不仅需要环保系统的监测信息,还需要水利部门的水文信息、气象部门的气象信息,也需要人口信息、工业企业信息、基础地理信息,以及其他经济社会发展、统计信息等。而且为保证饮用水安全,住建部门也需要环保部门的饮用水源地水质监测信息。

 

■全国政协常委、重庆市政协副主席杨天怡:推进环境监测多元治理确保监测数据真实

 

确保环境监测数据真实,在水污染治理中具有很大意义,建议:

 

一、在修正案(草案)中明确由“国务院环境保护主管部门组织开展国家确定的重要江河、湖泊水体的水环境质量监测,省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门组织开展本行政区域内的水环境质量监测”,并由“国家通过财政等手段支持建立、健全国家水质监测网”。

 

二、针对人为修改原始监测数据的问题,建议明确规定:“非经法定程序和法定事由,原始监测数据记录不得变更。”同时,针对修改原始监测记录的行为应明确处罚责任。

 

三、针对跨行政区的交界断面监测,建议明确“上游来水水质是否达标应当由下游监测并作出判断”的原则。

 

四、加强对水环境监测的社会监督,鼓励第三方在监测方面提供服务。建议明确规定:“任何单位和个人都有义务监督水环境监测行为,并有权对违法行为进行检举。”“经环境保护部门委托并具有相应资质的环境监测机构的监测数据和经过环保部门有效性审核的自动监测数据,可以作为环境管理和环境执法的依据。”

 

■全国政协委员、中华全国律师协会会长王俊峰:完善水污染环境信息公开和公众参与的立法

 

信息公开和公众参与是环境治理的重要制度。公众参与是水污染多元治理的关键环节,而如果信息公开不落实,政府监管、企业自律、社会监督、事故应急处置、监测信息共享、水环境大数据建设等制度建设就没有立足点。对此,建议:

 

一、落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等文件规定,将领导干部目标责任制考核结果作为信息公开对象,增加“考核结果向社会公布,并作为对地方政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据”的内容。

 

二、建立水环境信息违法行为档案制度,加大对违法排污处罚和威慑力度。明确要求“县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案,及时向社会公布违法者名单。并将环保诚信档案向社会公开,并作为财政支持、政府采购、银行信贷、外贸出口、企业信用、上市融资、著名商标和名牌产品认定的重要依据。”

 

三、鼓励地方政府建立水污染专项公益基金,对实名举报、公众提起公益诉讼等行为进行激励和表彰。同时,规定国家鼓励企业、公民个人、符合条件的社会组织对水污染行为提起公益诉讼,并对诉讼费用进行减免。

 

四、规定强制环境信息公开制度。建议在草案中明确规定“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督。”

 

■全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫:完善排污许可制度

 

建立并实施排污许可制度,对加强污染物排放的控制与监管具有重要意义。2016年,国办印发的《控制污染物排放许可制实施方案》对完善排污许可制度,实施企事业单位排污许可证管理作出部署。《水污染防治法修正案(草案)》也对排污许可制度及法律责任作出较全面规定,但仍存在问题:一是对照国办方案的部署要求,草案对排污许可证适用范围、核发程序、法律效力、载明内容等制度核心内容规定不足,且对于排污许可证的核发程序、法律效力等制度核心内容未作必要安排,尤其对“企业自证守法”制度没有回应。二是草案虽然禁止无证排污或不按证排污,但对违法行为的规定处罚力度,与国办方案提出的处罚规定仍有差距。对此,建议:

 

一、明确排污许可证适用范围、核发程序、法律效力、载明内容等核心要求。将草案第二十二条第二款修改为“纳入排污许可管理的所有企事业单位和其他生产经营者,应当依法向县级以上地方政府环境保护部门申领排污许可证,并对申请材料的真实性、准确性和完整性负责。县级以上地方政府环境保护部门对符合要求的企事业单位和其他生产经营者,应当依法及时向其核发排污许可证并依证对其实施监管。”将第二十二条第三款修改为“排污许可证应当明确水污染物种类、浓度、排放量、排放去向等事项,载明水污染治理设施、环境管理要求等相关内容。”

 

二、在法律责任中对无证排污或不按证排污的违法行为适用“按日计罚”标准。将草案第七十九条第一项删除,新设一条法律责任针对“未依法取得排污许可证或者不按照排污许可证的要求排放水污染物的”行为。表述为“企业事业单位和其他生产经营者未依法取得排污许可证或者不按照排污许可证的要求排放水污染物的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照违法行为持续的天数处以每日二万元以上二十万元以下罚款,并责令改正;逾期不改正的,责令限制生产、停产整治;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。”

 

部委声音

 

■国务院法制办副主任刘炤:

 

感谢全国政协对水污染防治立法工作的关心和支持。

 

一、修改的背景和过程。现行水污染防治法是1984年制定的,先后于1996年和2008年两次修改,对防治水污染发挥了重要作用。2015年,全国人大常委会对水污染防治法实施情况开展执法检查,认为水污染防治工作取得阶段性成果,水环境质量有所改善,同时指出当前我国水环境质量仍不容乐观,水污染防治任务艰巨。同年4月,国务院印发《水污染防治行动计划》,对水污染防治工作作出全面部署。

 

按照立法工作安排,环境保护部起草了《中华人民共和国水污染防治法(修订草案送审稿)》,向社会公开征求意见,2016年10月报请国务院审议。收到送审稿以后,法制办广泛征求意见,会同环境保护部等有关部门反复研究修改,形成了《水污染防治法修正案(草案)》。2016年12月7日,草案经国务院常务会议讨论通过,提交全国人大常委会审议。

 

二、修改的主要内容。草案主要修改、增加了以下内容:一是强化地方政府的环保责任,规定未达到水环境质量改善目标的,有关市、县级人民政府应当制定限期达标规划,明确防治措施及达标时限。二是建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联动协调机制,加强流域水污染联合防治;同时为提升流域环境承载能力,增加了保护流域生态环境和实施生态修复工程的内容。三是完善水污染防治监督管理制度。包括:完善排污许可制度,做好与总量控制、达标排放制度的衔接;强化环境监测制度,明确排污单位监测的义务;建立有毒有害水污染物名录制度,加强风险管理。四是强化工业、地下水、农业和农村、船舶等重点领域的水污染防治措施。五是强化饮用水安全保障制度。开展饮用水水源污染风险调查评估,加强城乡饮用水水源建设,明确供水单位的供水水质达标责任,加强饮用水水质监测与应急管理。六是对无证或者不按证、超标超总量排放水污染物等违法行为,规定了严格的法律责任,并实行按日连续处罚。此外,根据新修订的环境保护法和行政审批制度改革的要求,删除排污申报登记、水污染防治设施验收与拆除闲置审批、船舶作业审批等等有关的许可事项。

 

三、全国人大常委会审议情况。2016年12月22日,十二届全国人大常委会第二十五次会议审议了草案。目前,全国人大常委会法工委正在根据审议意见,抓紧研究修改。

 

本次座谈会上提出的意见建议,我们将积极配合法工委认真地研究和吸收。

 

■环保部副部长黄润秋:

 

听了各位委员的发言我深受启发。环保部是修订《水污染防治法》的主要参与部门,也是今后的牵头实施部门,因此近些年我们配合国务院法制办就修订问题开展了一系列的调研、座谈和讨论。同时我们也加大了和水利等有关部门的沟通,特别是对一些重点问题进行了一系列的协商。

 

委员们谈到的一些问题,我们在工作过程中也有不同程度的考虑。

 

一、关于强化地方政府的责任问题,我们提出对于不达标的地方政府,要求地方政府要制定限期达标的规划,同时要明确防治措施的达标时限。这些从法律上给了一个刚性的要求。

 

二、在强化水污染防治方面,我们把这几年环境保护部通过实践、试点以后,觉得行之有效的一些监督管理机制也写进了法律条文。比如说大家提到的排污许可证制度,就是我们这几年通过改革创新以后的一项制度。

 

三、关于加强流域水环境联合防控机制,目前环保部正在按照中央深改领导小组去年年底通过的《关于在流域设立水环境综合管理机构试点方案》,联合相关部门开展改革。这项制度就是希望通过设立流域的统筹上下游陆域和水域的综合机制,能够达到统一规划、统一标准、统一执法,在流域实行综合监管,我们也在起步试点。

 

还有委员们谈到地下水的问题、农村环境污染的问题,我们在修订过程中也做了重点的关注。

 

下一步,我部将认真吸取各位委员的建议,配合国务院法制办,修订好《水污染防治法》。

 

■水利部副部长陆桂华:

 

水是生命之源、生产之要、生态之基。优于Ⅳ类的水才具有严格意义上的资源功能。我部认为修订《水污染防治法》应重点处理好四个方面的问题:

 

一、基本定位。水污染问题表现在水域中,根子在陆域上。超标排污、超纳污能力排污、违法排污依然是造成水污染的主要原因。修订工作要紧紧抓住这些问题,下更大的决心,提出有力措施,集中全部力量,控制陆域排污,尽快减少排污强度和总量。

 

二、总量控制。中央出台的关于全面推行“河长制”的意见明确要求,要根据水功能区划确定的河流水域纳污总量和限制排污总量,落实排污污染物达标排放要求,严格控制河湖排污总量。落实上述要求,要把限制排污总量意见,作为污染物排放总量控制的硬约束,落实到每个排污口和每个排放企业的排污许可量上,对行政区排污总量实施控制,建立倒逼机制,着力解决超总量排污问题。

 

三、提高标准。要尽快建立更加严格的污水处理排放标准。在此基础上,可根据地区水资源禀赋条件,在不同地区、不同水系实施差别化排放标准;在枯水年份,还应根据来水情况实行污染排放紧急限制措施。

 

四、严格执法。目前许多地方违法排污、超标排污现象屡禁不止,甚至愈演愈烈,原因在于“守法成本高、违法成本低”。修法必须要解决严格执法、严厉处罚的问题。要通过建立诚信机制、严格监管的方法和措施,彻底解决非法排污的问题。

 

此外,我们认为,保障水体不被污染或少被污染,只是人民群众的基本要求,要满足百姓对优质水和良好水生态的需求,应出台《水资源保护法》,强化水资源保护、水生态修复等措施和监管手段。

 

■农业部副部长张桃林:

 

正如几位委员在发言中指出的,农业面源污染是整个水污染防治的一个重要方面,所以处理好农业和水环境之间的关系非常重要。

 

下一步我们将继续积极配合有关部门,做好《水污染防治法》的修订,特别是认真研究吸纳各位委员提的有关建议,把这些建议转化为工作措施。并继续抓好农业面源污染防治攻坚战。

 

2015年我部启动实施了农业面源污染防治攻坚战,主要是“一控两减三基本”。“一控”是指控制农业用水总量,不断提高农田灌溉水有效利用系数,保障农田灌溉用水水质安全。“两减”是指化肥、农药减量使用。“三基本”是指畜禽粪污、农膜、农作物秸秆基本得到资源化、综合循环再利用和无害化处理。

 

刚才委员们提到应加大对农业面源污染防治的支持力度,我部也将结合贯彻落实以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案,来进一步加大这方面的工作力度。同时,我部将积极主动协同有关部门共同把农业面源污染防治工作做好。

 

■全国政协常委、江苏省政协副主席、中国科学院南京分院院长周健民:《水污染防治法》修订应完善政府部门职责分工

 

在《水污染防治法》修订中,政府涉水职能部门之间应进行科学合理的职责分工。

 

《水污染防治法修正案(草案)》由环保部门牵头制定,环保部门具有“统管地位”。其他涉水部门也以本部门为主,牵头制定了《水法》《水土保持法》《渔业法》《土地管理法》《森林法》《航道法》等一系列法律,使得水利、农(渔)业、国土、林业、交通等职能部门也依法成为相关行业、领域涉水事务的“主管部门”。由于涉水部门开展工作、制定目标缺乏整体性考量,往往发生权责交叉和监管冲突,不利于水环境质量改善和水污染防治工作开展。对此,建议:

 

一、摒弃“主管与分管”“统管与配合”的部门分割管理体制,建立“整合式执法”体制。在本级政府“负总责”和统筹协调之下,参照“水十条”相关要求,对涉水相关部门职能进行整合式列举,使各部门依法根据自身的职能定位和责任范围,适时、适当、适度参与水环境质量改善工作。特别应重点明确环保部门之外的水利、林业、交通、农业、渔业等部门在流域治理、水土保持、湿地保护、船舶水污染、农业农村面源污染、养殖污染等方面的职责。

 

二、建立政府相关部门之间的执法协调、协作机制,增强执法的协调性、协同性。国家应当建立健全重要江河、湖泊的流域环境保护协调机制,统筹协调重要江河、湖泊的流域环境保护工作中的重大事项。必要时应赋予流域管理机构在水污染防治中层级协调、部门协调以及区域协调的职责,建立一个以流域管理机构为宏观统帅,区域合作共治为微观实现路径的流域水环境综合防治体系。

 

■全国政协委员、郑州市政协副主席、郑州市人民检察院副检察长朱专兴:加强水环境公益诉讼

 

我从公益诉讼的实践谈几点看法。

 

一、水环境公益诉讼制度存在短板。虽然本法第四条、第五条规定了地方政府的水环境质量目标责任制,也有上级监督、社会监督等规定,但在实践中,地方政府怠政、不作为现象很难纠正。《水污染防治法》应当进一步建立健全水环境公益诉讼制度,应当规定符合法定条件的社会组织和有关机关提起水环境公益诉讼制度,尤其是检察机关提起环境公益诉讼制度,这在实践中已有探索。

 

建议在第七章法律责任中增加一条,“人民检察院在履行职责中发现对水环境保护负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,应该督促其纠正,有关部门应当予以纠正。检察机关经依法督促后,对水环境保护负有监督管理职责的行政机关仍不予纠正,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。”

 

二、水污染公益诉讼应不受诉讼时效限制。与传统民事诉讼比较,水污染公益诉讼在损害事实确认、因果关系判定与证据收集固定等方面难度更高,需要较长时间才能完成,三年时效不利于社会公共利益保护。

 

建议参照最高法院《关于贯彻民法通则若干问题的意见》第170条“未授权给公民,法人经营管理的国家财产受到侵害时,不受诉讼时效限制”的规定,在《水污染防治法》中规定“民事公益诉讼不受诉讼时效的限制”。

 

三、《水污染防治法》的理念应当贯彻“预防是最有效的治理”。预防是第一,光强调管与治,不强调防,效果会打折扣。

 

建议将《水污染防治法》改成《防治水污染法》,突出关口前移。在预防上狠下功夫,积极探索司法保护公益的新理念,依法预防,实现生态为民。

 

■全国政协委员、安徽省高级人民法院副院长汪利民:完善水污染行为的法律责任

 

水资源利用与污染源的多样性和跨区域治理的现实性,注定了“九龙治水”的必然性。因地方、部门的利益冲突而导致的推诿扯皮,是困扰水环境治理的顽疾。实践证明,过去主要靠行政协调、上下级监督来解决环境问题是不够的。公正、权威的司法救济应当成为环境保护的重要手段。为此,建议:

 

一、建议确立水环境公益诉讼及诉前督促制度。把督促水环境行政机关在法定期限内(如60天)采取措施纠正行政违法或行政不作为,作为提起公益诉讼的前提。这既可以解决怠政问题,也可避免滥诉。

 

二、大力推进跨行政区划法院的建设。明确由跨区划法院或者中级法院管辖水环境行政案件、跨区划的水环境民事案件,解决跨行政区划水环境纠纷的主客场问题。通过行政与司法的衔接,保证水环境保护责任的落实。

 

三、进一步完善水污染行为的法律责任。修正案草案91条规定的责任方式仅有排除危害、赔偿损失两种。显然不能涵盖水污染行为的全部民事责任,建议按照民法总则和侵权责任法扩展为停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任。环境保护法第63条对“篡改、伪造监测数据,尚不构成犯罪的”作了规定,可见相关行为是可能承担刑事责任的。但最依赖监测数据的水污染防治法(修正案草案)却没有对“篡改、伪造水环境监测数据”作出规定,建议增加有关内容。

 

■全国政协委员、天津市政协副秘书长沈奎林:修订《水污染防治法》助推地下水环境保护工作

 

近年来,随着我国经济社会的快速发展,地下水资源开发利用量迅速增长。然而,地下水环境保护工作在法律法规制定、质量标准体系完善和监管体系建设等方面仍相对滞后。特别是由于缺乏系统完整的地下水保护与污染防治法律法规及标准规范体系,难以明确具体的法律责任,不利于地下水污染防治工作的顺利实施。对此,建议:

 

一、依托《水污染防治法》的修订,完善地下水环境保护有关条款。应在修订中补充并完善有关地下水环境资源利用和管理、地下水环境标准和评价、地下水型饮用水源补给区环境状况和污染风险评估等方面的规章,增强法律的针对性、适用性和可操作性,为保护地下水环境提供完备的法律支撑。同时,通过统筹协调《环境保护法》、《水污染防治法》、《水污染防治行动计划》等相关法律法规的关系,建立和完善地下水污染防治法律法规体系。

 

二、配合《水污染防治法》的修订,尽快完善地下水环境质量标准体系。可结合我国现阶段地下水水质特点,完善地下水质量污染物项目,尤其是关键有机物的指标,使其满足区域及特定场地下水污染调查的需求,依照我国不断变化的地下水环境背景值合理规划限值,以适应社会经济发展的步伐。各地也应加快配套相关标准体系的建设。

 

三、开展地下水污染防治专项行动,提高地下水污染防治执法和监管水平。一是严格落实修订后的《水污染防治法》,坚决打击向地下恶意排放污水的违法行为,依法严格查处污染地下水的建设项目和活动;二是结合《全国地下水污染防治规划(2011-2020年)》,建立地下水污染责任终身追究制,对造成地下水环境危害的有关政府部门、企业和个人要依法追究责任,始终保持环境执法高压态势;三是加快实施国家地下水监测工程,尽快补充和完善地下水监测井网,设立地下水观测专用井,提高检测频次,建立地下水动态监测与分析预测体系,及时消除风险,降低污染损害,并评估保护措施的作用。

 

■全国政协委员施中岩:加强船舶水污染防治

 

《水污染防治法修正案(草案)》第四章虽特设“船舶水污染防治”一节,但现有立法设计并未完全理顺船舶水污染防治管理体制机制,存在交通、水利、环保、渔业、旅游等部门“多龙管船”情况,而且港口、码头、装卸站、船舶修造厂的防治主体责任不明确,对危险货物港口作业和水路运输过程中的水环境安全隐患未根除,特别是行政处罚规定不完善、力度不够,缺乏法律应有震慑力。为此,建议:

 

一、在“各司其职、各负其责”的基础上,建立“涉船”相关职能部门之间的协调、协作机制。不再突出交通部门对船舶水污染防治的“统管”,而是确认交通、环境保护、水利、农(渔)业、旅游等部门各自法定职责,增强“涉船”相关部门在船舶水污染防治工作中的协调性和协同性,建立县级以上“涉船”相关部门船舶污染防治执法联动机制。

 

二、进一步明确港口、码头、装卸站和船舶修造厂的水污染防治主体责任。明确港口、码头、装卸站和船舶修造厂应当承担配备必要污染物接收、转运及处理处置设施并使之良好运行的责任,重点提升其对污染物的处理和污染事件的应急处置能力等。

 

三、结合相关立法规定,全面防控危险货物港口作业和水路运输过程给水环境安全带来的危险。建议对危险货物港口作业和水路运输过程中应当采取的水环境安全措施进行概括性立法规定,为相关下位法适用提供上位法依据。

 

四、进一步完善船舶水污染防治的法律责任体系。对不符合船舶污染物排放标准的违法行为,增加法律责任。进一步明确港口、码头、装卸站和船舶修理厂等主体的违法责任,对造成船舶污染的违法者进一步加大处罚力度,提高罚款幅度,针对违法行为情节严重、后果影响恶劣的情形,增加限制人身自由的处罚措施,切实使其感觉到“痛”,提高法律威慑力。

 

■全国政协委员、广东省农业厅巡视员程萍:强化农业面源污染防治工作

 

2008年修订的《水污染防治法》增加了“农业和农村水污染防治”内容,这是农业面源污染治理的一大进步。但这些规定只是原则性、指导性的,需要进一步完善。此次修订草案中涉及强化农业面源污染防治工作的条款增加不多,仍存在一些问题:按照工业化的方式来对待面比较大、比较广的面源污染,对农村水污染的监管职责不清,农业面源污染治理资金投入不足。对此,建议:

 

一、鉴于面源污染分散化、地域化等特点,建议修订草案鼓励地方推进面源污染治理立法,因地制宜、因事制宜,针对不同污染源采取不同对策。

 

二、明确畜禽养殖业污染防治责任部门,解决有关畜禽污染治理工作责任部门规定不一致的问题。

 

三、加大农村面源污染治理财政资金投入,建立政府、社会与农民多元共治体系。鼓励有关部门制定和出台面源污染防治扶持政策,引导社会资本积极参与农业面源污染防治。建议设立农村面源污染治理财政专项资金。鼓励畜禽粪便、污水等废物就地就近利用。

 

■全国政协委员、河海大学副校长陈星莺:进一步完善经济激励机制

 

《水污染防治法修正案(草案)》的亮点之一,是进一步扩大了对水污染行为的约束范围,并加大了对违法行为的处罚力度。建议通过释放财政、政府采购、价格、奖励、补贴等经济信号,有效引导企事业单位和其他生产经营者主动承担水环境保护责任,自觉履行防治水污染的义务。修正案草案中对于经济激励机制的法律规定尚不充分。对此,建议:

 

一、要更好地实现对水污染的源头控制。县级以上人民政府应当鼓励企业按照清洁生产、循环经济的要求进行技术改造,减少废水和水污染物排放量,加强废水循环利用。对为减少水污染进行技术改造的企业,应当通过财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。

 

二、通过支持产业转型升级助力水环境质量改善。企业事业单位和其他生产经营者,为改善水环境质量,依照有关规定转产、搬迁、关闭的,县级以上人民政府应当采取资金支持、技能培训、转移就业、社会保障等方式予以扶持。

 

三、促进市场的“无形之手”配合政府的“有形之手”向水污染防治共同发力。应当发展环保市场,通过招标、委托等方式向社会购买服务,吸引各类市场主体开展水污染防治技术评估、水污染防治设施建设与运营、水污染治理和水环境修复等环保服务业务,促进水污染防治的市场化。

 

四、激励公众参与。国家应建立环境公益诉讼制度,鼓励企业、公民个人对政府组织、对水污染行为提起公益诉讼,并对诉讼费用进行减免。各级环保部门、行政主管部门应设立水污染防治专项基金,资助和奖励对防治水污染作出贡献的个人和单位。

 

■全国政协委员、环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜:强化法律责任完善《水污染防治法》

 

法律责任规定到位、执行到位,法律才有威慑力,才能长出“牙齿”。针对法律责任问题,修正案草案较之现行《水污染防治法》进行了补充和完善,有较大进步,但仍需进一步完善。对此,建议:

 

一、草案全面、系统检讨有关行政罚款条款的罚款数额及其计算方法,改变对企事业单位和其他生产经营者的处罚方式,考虑采取“比例罚”的计罚方式,将罚款数额与污染行为造成的损失或其通过违法行为所获取的经济利益挂钩,以提高水污染者违法成本。

 

二、按照“责权相统一原则”,贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》中“行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责”的相关要求,进一步完善政府问责机制,对修正案草案中有关命令性规定、禁止性规定补充对应的法律后果和法律责任,明确水环境质量不达标地方政府的法律责任,确保“涉水”各部门依法履行职责,使法律更加具有权威性、威慑力。

 

此外,针对修正案草案“城镇水污染防治”法律制度不健全的问题。建议:一是明确规定城镇污水处理设施的运营单位按照国家有关规定检测进出水水质,并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报送污水处理水质和水量、主要污染物削减量等信息。规定其在出现进水水质和水量发生重大变化可能导致出水水质超标,或者发生影响城镇污水处理设施安全运行的突发情况时,应当立即采取应急处理措施,并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告;二是明确规定城镇污水处理设施的运营单位和污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥,对产生的污泥以及处理处置后的污泥去向、用途、用量等进行跟踪、记录,并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。同时,禁止采用倾倒、堆放、丢弃、遗撒、直接填埋等方式处置污泥;三是对违反上述规定的违法行为,设定相应法律责任。

 

■北京大学法学院教授,北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲:强化水环境保护主体责任 明确水环境保护执行措施

 

《水污染防治法修正案草案》中新增“加强流域水污染联合防治与生态保护”,意在采取水污染控制和水环境保护的共同措施保护水环境。但是,新增内容仅在修正案草案的第三项和第四项有关政府部门职权的原则规定中有所体现,而非可操作的保护水环境的具体措施,也没有规定相应的法律责任规定。在水污染防治、水环境保护与水资源管理各类权利交织的背景下,现有体制在民事用水权、水工程建设与生态环境用水(水环境保护)等权益关系由多个行政主管部门决定的背景下,这些权利义务关系不确定的原则性规定并不能解决现实紧迫的水环境保护与水环境质量改善的需求。建议:

 

一、进一步明确流域水环境保护联动协调机制中的主体、对象、目标和内容,并明确相应的法律责任和政纪责任。

 

二、确立流域水域维持最低承载能力的标准及其保障措施,增加枯水期减少排污的应急管制措施。

 

三、针对企业事业单位违反规定截流水资源行为的制裁措施。

 

四、新增民事责任,规定下游因生态环境用水无法保障而发生水污染事故时有关责任方应当承担连带责任的条文。

 

最后,建议下一步修改《水法》时,确立保障生态环境用水优于工业用水的地位。

 

■ 中国环境科学研究院副院长郑丙辉:以流域水环境质量改善为导向 完善水环境标准体系法律规定

 

水污染物排放标准是对排污者的基本控制要求。排放标准是环境执法、处罚的根本依据,也是排污许可制度实施的基本依据。对此,建议:

 

一、修改立法定位,为完善水环境质量标准提供法律基础。立法定位应明确为:“为防治水污染,保护和改善水环境,保障饮用水安全,维护水生态系统健康,推进生态文明建设,促进经济社会全面协调可持续发展”。补充水环境质量术语,水环境质量是指自然水体对人群和生物的生存和繁衍以及社会经济发展的适宜程度,包括水质、底质和水生物三方面。为水环境质量标准的内涵完善和水生态保护相关要求的提出奠定法律基础。

 

二、鉴于水环境质量标准制定缺乏科学基础,建议增加关于水环境基准的规定。应当在《水污染防治法》中进一步深化《环境保护法》要求,在《修正案(草案)》第十一条中增加“组织制订、发布水环境基准”的条款。

 

三、现行《水污染防治法》缺乏流域水环境质量标准体系的条款,《修正案(草案)》第十二条应修改为:“根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体使用功能、水生态保护要求,确定该重要江河、湖泊流域适用的水环境质量标准”。

 

四、由于排放标准制定没有体现流域环境质量改善要求,建议围绕流域水环境质量持续改善的需求,《水污染防治法》(修订案)第十三条补充“省级以上人民政府负责制定基于水环境质量要求的流域水污染物排放标准”的条款。实现与国际上污染源管理体系相衔接。

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