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——全国政协社会和法制委员会“推进养老服务供给侧改革,促进共享发展”调研综述

中国政协网    www.cppcc.gov.cn    日期:2017-04-17    来源:人民政协报
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今年是实施“十三五”规划的重要一年,是供给侧结构性改革的深化之年。加快推进养老服务供给侧改革是供给侧结构性改革的重点领域,对积极应对人口老龄化、促进社会公平正义、让老年人共享改革发展成果具有重要意义。

 

4月10日至13日,全国政协副主席陈晓光率领的“推进养老服务供给侧改革,促进共享发展”专题调研组赴安徽淮南、阜阳、合肥三地,实地走访多种形式的养老机构、社区日间照料中心,感受到地方养老新政下老人们的怡穆,也切身体会了一些家庭的忧虑。

 

调研组发现,虽然国家养老新政举措频出,但由于一些政策难以落地、养老机构标准不完善、护理队伍人员匮乏等问题,老年人获得感仍然与当前国家经济社会发展不相匹配。能够反映新时代老人医养结合、心理辅导等需求的供给服务,亟待来一场供给侧改革。

 

供需失衡:“一床难求”与床位闲置并存

 

4月10日,淮南市东方家园老年公寓。

 

53岁的施维喜躺在东方家园老年公寓失能老人床位区。年龄上还未迈入“老年人”行列,但连续三次脑梗使施维喜成为事实上的失能老人:没有意识,只有物理反应。器官液体黏稠易堵塞呼吸道,需要护理员每天抽痰,咽部雾化。自去年4月入住以来,经过护理员日夜照料护理,施维喜身上没有一丝红印,没有生过一次褥疮。

 

“类似于这样的老年人有很多。”该老年公寓负责人李立芳告诉调研组,公寓每年从生命线边缘拉回老人近百次,“每周都有紧急抢救,其中不少是致命病症”。

 

这得益于公寓科学规范的医师查房制度和精心细致的医疗护理。老人们不管在哪,都可以随时通过紧急呼叫系统呼叫医生。遇到值班医生解决不了的问题时,医院会第一时间派专家上门会诊。

 

“这种即刻就医,正是医养结合的最大优势。”李立芳说。

 

民政部前不久向全国政协调研组提供的报告显示,在全国90个地区开展的医养结合试点中,23%的养老机构设有医务室、护理站。医养结合之下,这种新型的养老服务模式,有效解决了老人的养老和就医问题,不仅让老人老有所依,更让老人病能就医。

 

但是,调研组走访中发现,各地普遍存在供给与需求不匹配的结构性失衡,“一床难求”与床位闲置同时并存。一方面,公共投入多的城市养老院门庭若市,条件差、位置偏的养老院无人问津;另一方面,公办养老院价格便宜,床位少,许多老人想住要排队一两年甚至十年以上。而在一些高档民办养老机构,床位富余,老人又住不起。

 

“乡镇敬老院数量多、床位多,医养结合养老机构少,符合条件的护理型床位占比更是少之又少。”长期关注养老问题的全国政协委员李宏塔认为,按照相关政策,国家对养老机构的床位给予补贴,一些地方政府便把养老机构床位数当做养老服务发展的硬性考核指标。床位数大大增加了,但盲目建设、粗放式发展不符合市场需求,导致床位空置率高。

 

而安徽省政府向调研组提供的一组数据更直接佐证了李宏塔的观点:安徽省老年福利机构床位只有36万张,安徽省面向社会老人开放的床位仅仅占32%,为失能失智老人服务的护理型床位占比很少。“这导致了全省养老机构床位数的平均空置率达到50%,有些地方甚至超过70%。”

 

根据“十三五”规划,我国将建成以“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的多层次养老服务体系。调研组认为,目前,机构养老无法满足广大老年人的养老服务需求,政府财政投入有必要从机构养老向居家养老、社区养老倾斜。

 

“当然,一味强调政府投入也不现实。”李宏塔说,政府还有很多灵活的政策调控方法,比如将一些闲置资源充分盘活、利用起来。

 

“盘活现有资源,乡镇医院闲置资源应与养老机构相结合。”全国政协常委刘慕仁说,医疗机构和社区居家服务有机结合能发挥出1+1〉2的整体效应。政府应该大力扶持综合运营的养老服务商,让其在居家、社区、机构三个层次同时发力,以养老机构的专业力量延伸到社区中心,再延伸到居民家庭上门服务,降低成本,让老年人与经营者都有获得感。

 

养老新政:很多好政策仍在空中飞

 

信德老年公寓是安徽寿县第一家民办的养老公寓,也是目前六安和淮南两市规模最大的一家连锁养老公寓。该公寓创办者刘学道不久前给当地政府部门写了一封信,建议以租赁或置换方式拓展更多养老场地,让更多老人可以结伴养老,安享晚年。

 

5年前,从事蜂王浆产业的刘学道在北京出差期间听闻老人入住养老机构要预约,就萌生了回乡创办养老院的想法。回家以后,刘学道马不停蹄,先后对淮南市18家老年公寓和六安等周边市县的老年公寓进行考察,考察中发现寿县尚无老年公寓,淮南大部分公寓中都有寿县来的老人,而且有的已经入住多年。一系列的考察更加坚定了刘学道投资创建老年公寓的信心和决心。2012年4月,刘学道在寿县第一所老年公寓破土动工,此后,他为了各种审批与相关部门开始了长达5年的马拉松。

 

“地方政府很支持,连续三年都将我们这个项目列入民生工程。”刘学道告诉调研组,但相关部门协调、执行政策时不敢担责,导致他的投资近乎失败。

 

“层层审批原本是为了把好安全关,实际操作中却成了道道关卡。”刘学道说,建养老院前变更土地用途手续办了好些年。“消防报建好容易通过了,河南发生了一起敬老院火灾事件,消防部门又突然改了口径说只是备案,不是验收。”这场戏剧性的变化让刘学道哭笑不得。

 

2014年,财政部会同商务部印发《关于开展以市场化方式发展养老服务产业试点的通知》,安排资金24亿元,支持包括安徽在内8个省份开展以市场化方式发展养老服务产业试点,通过采取中央财政资金引导,按照市场化运作的方式,促进养老服务产业发展。

 

试点是通过采取中央财政资金引导,地方政府、银行、企业共同出资设立基金平台,按市场化运作的方式,支持发展居家养老、集中养老、社区综合服务等多种形式且面向基层大众的养老服务产业,促进养老服务产业加速、融合发展,探索以市场化、商业化方式支持养老服务产业发展的体制机制和有效模式。

 

安徽商务厅副厅长乔兴力向调研组介绍,对于中央财政资金,试点省份有保值升值的责任。迫于保值升值压力,基金平台将财政资金40%投向其他商业项目。“尽管收益率很高,但这与我们的制度设计初衷有很大距离。”乔兴力坦言。

 

2011年以来,国家相关部门在土地、投融资、税费减免、医养结合等方面出台了许多政策,仅土地政策就至少发布了8份文件。但在调研中,养老机构、民政部门都不同程度地向调研组反映,上述的好政策就像隔着一道“玻璃门”,看得见摸不着。

 

对其他尚未落实的“暖政策”,安徽省卫计委副主任董明培一一列举:金融对养老产业的政策支持停留在口头,民办养老机构在信贷融资方面门槛高;医养结合的最后壁垒没有打开,老年人在养老机构发生的医护费用无法享受医保报销。这些都大大制约了医养结合模式的发展,尤其挫伤社会资本投资养老服务业的信心。

 

“在养老服务事业上,政府供给的是政策,相关部门应聚焦于已有政策的供给是否适合市场需求。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅分析认为,近几年国家连续出台了多项好政策,但执行政策时职能部门之间并非携程同步。上述暖政策落地不明、政策之间打架的现象,全国普遍存在,需要在国家层面上破除体制障碍做出全面梳理和分解。

 

职业护工:建设梯次分明的专业队伍

 

专业化、个性化养老服务需求日趋增加,养老服务面临着劳动力“断层”和需求“壕沟”之间的巨大差异。这是不仅仅是安徽养老机构的困境,也是全国养老机构亟待解决的共性问题。

 

调研组在淮南、阜阳等地走访中看到,尽管有大量“4050”人员充实养老机构护理梯队,但绝大多数养老机构仍然“喊渴”。由于护理队伍人员匮乏等老问题未得到解决,养老行业依然举步维艰。

 

包括社区日间照料中心在内的多家养老机构向调研组建议,应通过增加护工收入、畅通上升渠道等途径,大力提升该职业的社会美誉度。

 

目前我国养老护理人员普遍年龄大、流动性高,护理能力离“专业”二字还有很大差距。调研组发现,当前养老机构多数通过劳务市场、朋友介绍等方式招聘护理人员,多为农村来大城市打工的40—50岁女性,经过短暂培训即上岗。

 

培养养老服务人才,当然可走短期培训的途径,好处是时间短、见效快,但弊端也显而易见:短期培训出来的养老护理人才,一般只能停留于生活照料层面,从业者数量虽有一定的提高,但从业者质量却难言提升。

 

“和一般的护工相比,大学里老年护理专业培养的学生经过三四年的系统学习,掌握了包括老年人生活照护、常见疾病照护、老年人健康咨询、心理照护、常见老年疾病康复保健等技能服务能力。在专业能力和素质方面,是40~50岁的护理人员无法相比的。”阜阳市颍东区正午镇敬老院负责人告诉记者。

 

调研组认为,随着“银色海啸”的到来,老人们更需要专业化护理,包括家政服务、医疗康复及精神安慰、心理辅导等。不少有知识、有文化的老年人也步入机构养老,他们需要老有所学、老有所教、老有所乐的“文化养老”、“专业养老”。

 

“过去养老服务只是低端的养护,解决温饱问题,现在市场需求是医养结合,将来会是更高层次的精神需求。为此,我们要不断推进市场供给,这也是供给侧改革的动力所在。”4月13日,在与安徽省政府部门座谈会上,全国政协常委徐一天呼吁,国家要创新补贴政策,切实改善护工待遇才能从根本上提高护工素养和积极性。

 

“培养梯次分明、结构合理的养老服务人才队伍是解决途径之一。”徐一天认为,应整合高等院校、职业学校等教育培训资源,通过专业培养、人才吸引等多种途径,储备一批素质优良、业务精湛的养老服务专业技术人才。

 

调研时,养老机构普遍反映,留住人才还需赋予其上升空间。护工在中国传统观念中是“伺候人的”“没有含金量”,如果不给予职业层面的身份认可,很难吸引专业人才投身该领域。全国政协委员李滨生建议,建立全国统一的养老护工技能阶梯性认证体系,统一标准,根据专业水准定薪酬,护工也将获得更大的发展空间。

 

分级制度:合力化解中国式养老之痛

 

“在全国范围内建立统一的长期护理保险制度,为老年人解除后顾之忧。”国家卫计委向调研组提供的报告中的呼吁,也是刘慕仁等委员的期望。

 

在刘慕仁看来,相对成熟的商业养老保险对于改善未来养老难题上更具现实意义。建立长期护理保险制度能在分散和转移国家基本养老保险面临的压力与风险。

 

“长期护理保险一大亮点在于,已经失能的老人也可以投保,边缴费边享受服务。”刘慕仁说,长期护理保险能够解决高龄人群护理需求,重大疾病人群后期护理需求以及伤残人士的护理需求。如果政府以购买服务的形式将险种交给市场,收效应该大大高于政府包办或者财政补贴行为。

 

尽管商业保险对未来养老体系的意义不言自明,但真正成为养老服务产业要素,实现老年人老有所依、老有所养的目标,尚需我们在实践中探索更多的配套政策。

 

刘慕仁举例说,目前我们缺乏统一的需求评估体系和认定标准,民政系统的养老院与卫计系统的老年医院、社区卫生中心的社区养老服务与家庭日常照护、民营养老机构与公立养老院,乃至各地正在展开的长期护理保险试点方案,在养老服务分级、服务收费和失能等级评估方面,并没有统一衔接的、标准化分级体系。

 

这就意味着,长期护理保险制度的出笼仍需时日。

 

标准化的分级体系不仅仅涉及险金制度,同样也适用于目前鱼龙混杂的养老机构。比如,财政补贴的效率效能如何,应有第三方评估结果作为结论的参考依据。

 

“国家每年拿出上亿元补贴,真正得到实惠的老年人却有限,资金变相流向地产开发等怪象不同程度存在。”李宏塔建议,建立第三方评估和监管机制,对得到补贴的养老院进行考核,不合格的予以退出。

 

持类似观点的吕忠梅表示,在养老服务产业中,既有政府提供的公共服务,也有市场提供的超市式服务,还有来自社会的公益类慈善服务。“三者在养老服务业中定位和服务功能不尽相同,在政策上也应有所不同。”

 

调研组为此呼吁,政府公办养老机构应回归兜底困难群体的定位,其他养老需求交给市场解决。针对不同市场群体,实行养老机构分级制,国家给予的养老补贴等优惠政策均可与等级挂钩,倒逼养老机构改进服务质量,提高服务针对性。

 

此外,国土资源部门对养老机构报建项目时,如何鉴定区别盈利性和非营利性机构并给予相应的优惠供地政策,到目前也没有清晰的分级制。各类养老机构收费标准、护工人才管理等也缺乏统一标准的评估机制。

 

“探索养老服务机构分类管理,建立统一标准的评估和分级制度,有利于实现养老服务行业的自律和自净。”刘慕仁说。

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