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社区小杠杆撬动大舞台
——九三学社中央“社区治理与服务”大调研综述

中国政协网    www.cppcc.gov.cn    日期:2017-02-27    来源:人民政协报
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作为社会的基本单元,社区是服务人民与人民参与社会治理的基础平台。中共十八大提出,要加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能,进一步突出社区治理与服务在经济社会发展中的重要作用。

习近平总书记曾强调,带领人民创造幸福生活,是党始终不渝的奋斗目标。顺应人民群众对美好生活的向往,使广大群众困有所助、病有所医、老有所养、业有所成、乏有所供,事关党的执政根基和力量源泉。

而社区无疑是广大人民群众最终实现和享有这些目标的“最后一公里”。过去的2016年,由全国政协副主席、九三学社中央主席韩启德带领的调研组正是奔走在这样的“最后一公里”中———认真了解这些社会毛细血管的运行情况,倾听人民群众对社区的管理服务是否满意,为“小社区”在新的历史阶段发挥“大作用”建言献策。

社区管理,

权责失衡地位“尴尬”

数据显示,2007年至2014年,我国社区服务机构数量和覆盖率分别增加了46.14%和49.39%。虽然数量有所提升,但品质却不尽如人意,不得不说,我国社区治理与服务整体仍处于初级阶段。

“社区服务涵盖内容很广、涉及部门众多,与百姓民生、基层治理和社会稳定紧密相关。”韩启德表示,目前我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段,面临经济社会转型升级压力、收入分配改革阻力及人口老龄化提前等问题。在当前经济下行压力不断增大的背景下,推进社区治理与服务绿色发展,有利于发展生活服务业、刺激消费、促进就业,保障人民群众共享改革红利。

社区治理与服务——2016年九三学社中央党派大调研的这个“小切口”,其实承担着非同寻常的意义。

为此,专题调研组对这一课题的行动直接提前到2015年底。

从2015年11月起,在韩启德率领下,九三学社中央邀请有关部委和社内外十余名专家组成课题组,先后赴广东、北京、浙江和上海等地的8个城市、15个基层社区调研。

同时,九三学社中央动员全社各地省级组织成立了40余个课题组,委托他们在当地进行调研。为了集中交流研讨,2016年“九三论坛”再次以“社区管理与服务”为主题汇聚各地调研成果进行了深入交流。

通过九三学社中央和地方组织对50余个社区样本的调研,社区管理与服务中反映出的一些普遍问题,调研组听到不少“不是不想管而是管不了”的声音,这样的声音从一定程度反映了社区管理服务当前的尴尬地位。

“社区治理与服务涉及工作很多,有没有部门主管或牵头?”“政府和居民间怎么顺畅沟通?”“居委会、业委会和物业间,政府各部门间如何协同?”“政府和市场间如何协同区分甚至列出清单?”调研走访与座谈过程中,韩启德对社区的职能定位和管理机制显然也十分关注。

“本来社区工作是由民政部门主抓。2015年发布的《关于加强城乡社区协商的意见》明确指出由民政部门会同有关部门做好指导和督促落实。但事实上社区干部携民政部门文件请求相关单位协办事务时却经常遭受冷遇。”在广州调研时,一位社区干部坦言。

同样,因涉及住宅物权而由住建部门管理的业主组织,截至2016年全国业主委员会成立率仅约22%。尽管2014年底上海城区业委会成立率已达83%,但正常运转的仅占12%。“业主委员会隶属住建部门管理,但是很多事情涉及民政部门。‘住建驮不动,民政接不了’,一直没有被民政部门纳入社会组织和自治组织范畴,因此业主委员会就无法开展正常的业主维权活动。”上海师范大学社会保障与社会政策研究中心主任郝勇,是作为专家组成员参与的此次调研,而社区管理与服务也是他关注多年的主题。

尽管社区建设部际联席会议制度已经建立,调研组认为部门间职责不顺、联动不够的突出问题在社区这“最后一公里”显然更加严重。

社区管理与服务难道就没有什么依据吗?

事实上,近年来国务院及相关部门就社区减负、社区协商、社区建设出台了一系列文件,但其内容涵盖有限,治理与服务、公共服务与商业服务等彼此分割,未系统确定政府参与治理、提供服务的职责边界,形成或者甩担子,或者大包大揽、广撒胡椒面、重复建设的现象———

在江苏某社区居委会,调研组发现小小一个居委会挂牌多达30余块,几百本台账摞起高达3至4米;

在安徽部分社区,日常工作超过200项;

即使在社区工作减负成效位居全国前列的浙江,调研组仍看到社区日常维护的各类部门信息平台仍有10个以上;

……

可以看到,社区虽然不是政府部门,但基本都多多少少承担着部分政府转嫁的职责。权责失衡则令社区无暇落实自治,也无暇维护公共服务,各方参与管理与服务的意识淡薄。在南昌部分社区,23.5%的受调查业主不愿承担或辅助社区公共事务管理,有66.5%选择不表态。

在调研中注意到,那些治理和服务成效突出的社区,都有一位优秀的当家人。调研组提出要重视从居民中选好、用好一批有热心、有觉悟、有能力、肯实干的“小巷总理”,提高工资待遇、放宽退休年龄、开辟上升通道,并且要加强城乡基层干部和社区工作者的教育培训。

中国人民大学公共政策研究院社区治理与政策研究中心主任陈幽泓建议,要从居民最关心的社区公共事务,如制定社区公约、解决物业纠纷、环境美化、楼道和停车管理以及征地拆迁事前听证等事项入手,建立社区党政部门、社会组织、工商企业、本地居民和外来人口的社区协商制度,通过协商既引导各方有序参与社区治理,又能促进有争议问题的有效解决。

社区服务业如何更上一层楼?

谈及社区,人民群众感受最深也最需要的可能就是服务业。如今走进一个小区,映入眼帘基本都是洗染、修理、家政、零售等“小散乱差”的自然业态,而在过去几年这也是遭居民投诉最多的服务种类。

据统计,2012年至2015年,居民对社区的全国生活、社会服务消费投诉增幅达26.04%,投诉量占服务类投诉的1/3。而据抽样调查,近半数北京居民因距离、品质和价格对社区菜市场不满意。对于标准化程度较高的家政、洗染O2O,也有近半数居民担心服务态度和质量。

如何协调处理好这些问题,让社区服务业健康发展,让社区群众放心满意,成为社区治理过程中值得研究的问题。

尽管社区服务与老百姓的需求还有一定距离,但社区服务业大多规模小、类型多、流动性强、标准化程度低,这无疑增加了工商、税务等职能部门对社区服务业的监管难度,而街道(乡镇)、社区对服务业的监督能力就更弱,既有的监管机制又不适应对O2O和分享经济的监管。这也是近年来,社区服务业维持着表面上的“繁荣”却并不被看好的原因。

私人个体服务不好监管,那么公共服务呢?

调研组发现,不少社区的公共服务也是“缺位”的。例如养老服务业等本该政府托底的领域,部分公立机构享受土地、定价、高额补贴等优惠,挤占民办服务市场,而本身效率较低,不少公办社区日照中心闲置率达60%。因此调研组建议,要统筹民政、商业、住建、工商等部门,构建整合社区公共、公益和商业服务,体现多样化、标准化、精细化特点的社区服务体系,建立面向服务的联合监督机制。

“同时还要厘清政府、社会和市场的服务边界,明确部门责任清单、公共服务目录和购买服务规范,促进社区公共、公益、微利、盈利多种服务类型协同目标、功能互补、协同发展。”九三学社中央科技委员会副主任柴文忠补充提出。

社区服务业大多具有公共服务的性质,调研组专家们同时认为政府部门要为社区服务业发展提供必要扶持。对需求大但起步慢、具有部分公益性、利于就业创业特点的养老、托幼、家政、资源回收等行业,给予税贷优惠、职业培训、场租和水电费减免等政策倾斜。“相关部门协同配合,通过信息平台收集居委会、业委会、居民监督线索,合力加大执法监管力度。建立社区服务业统计报告和信息发布制度,加强动态监测与分析。”调研组在讨论中表示。

鼓励扶持社会组织参与社区治理和服务

社区,从某种意义上来看,是本地人和外地人的共同“家园”。但随着社会发展和人民群众物质生活和精神生活水平的提高,一方面居民对社区管理和服务的要求越来越高,另一方面社区工作者却常常深感力不从心。

调研组发现,那些在社区管理方面积累了大量有益经验的地方社区,随着社区服务专业化程度的不断加深,通过向社会组织购买服务的方式,有效地提供优质专业的服务逐渐成为一种潮流。

在此背景下,社会组织作为角色上的“第三方”,理应逐渐成长为提供社区服务的另一重要主体,为社区管理和服务提供有效补充。

“社区社会工作认知度低,现在表现的主要是人才发展受限问题。”调研组通过研究相关数据发现,截至2014年底,我国专业社工仅占总人口数的0.3‰,远低于发达国家的2‰。与发达国家将社工誉为“社会工程师”相比,我国不仅公众对社会工作了解少,甚至职能部门对社工专业也认知有限。据调研,5年以上社工年收入仅为城镇平均水平的65%-80%,资深社工职称、待遇和发展的“天花板”问题十分突出。即使在社会组织发育较好的深圳,2008年至2014年社工年流失率也从8.2%升至22.2%。

尤其值得注意的是,2007年至2014年,全国社区志愿服务组织数量也从47.6万降至10.9万。社会力量的萎缩到了不得不引起重视的时候。

对此,调研组呼吁:要以赋权增能为重点,扶持社区社会组织发展壮大。探索以“公办民营”“民办公助”等方式,发展枢纽型社会组织、社区社会组织服务中心或“孵化器”,培育社会组织内部治理能力、管理能力、筹资能力、沟通能力、创新能力。并且向社会组织开放社区需求服务对接平台,将居民反映较多的公共、公益服务需求作为政府购买社会服务项目,完善购买项目清单,纳入市级或区级购买平台统一运作。

在人才培养方面,专家们认为要拓宽社工发展空间,为社会组织提供人才支撑。出台社区社会工作者薪酬保障和工资增长机制的指导意见,增设高级职称,拉大不同资格、等级认证的收入差距。优秀社工可定向或优先录用为党政事业单位工作人员,由县(区)统一公开招考社工,按专业开展服务。

如果把整个社会比作一个精确运行的高效计算机,每一个社区可谓各个行为终端。各种信息能够顺畅传达到终端,每个终端的任何问题也能反馈上去,社区的信息化建设是应有之意,也是九三学社中央此次调研中提出的建议之一。

“加强社区信息资源整合利用,能显著提高治理与服务的能力水平并降低行政成本。”九三学社中央人口资源环境专委会副主任陈利浩,本身就在互联网行业摸爬滚打多年,对信息化给各行业带来的高效便捷深有感触。他提出,要加快“互联网+社区治理与服务”社区综合信息管理与服务平台建设,将其融入国家大数据战略、“互联网+政务”、智慧城市等工作,从顶层设计、信息共享、运营服务等环节进行统一规划、实施和维护,探索建设“三网一库”的“互联网+社区”综合信息平台体系。

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