改革开放以来,我国进入各民族跨区域大流动的活跃期,少数民族人口大规模向东部和内地城市流动,全国2亿多流动人口中，少数民族占十分之一。少数民族流动人口给流入地带来了新的劳动力资源，给流出地脱贫、发展提供了有利条件，促进了各民族交往交流交融，同时，也在就业、社会福利、子女教育、公共服务等方面给城市管理带来新的课题。
城镇化进程中少数民族流动人口的服务与管理，是一项长期性、全局性工作
作为一种普遍性社会现象，我国西部、北部少数民族人口向东部、南部特别是向沿海地区的城市规模性流动，是改革开放之后出现的，是这一时期中国社会人口大流动现象的一部分。这是因为社会主义市场经济的发展把过去高度集中的计划经济体制下形成的地区间行政壁垒打破了，中国逐步形成一个统一的大市场，各种生产要素加快自由流动，其中作为最活跃因素的劳动力，自然走得更快一些。由于西部、北部少数民族地区经济社会发展程度相对较低，一部分少数民族尤其是青壮年人群自然选择跨地区往东部、南部特别是沿海地区寻找就业、致富的机会，而主要选择地自然是财富和机会最为集中的城市。据有关部门估算，目前全国少数民族流动人口约2000多万，约占少数民族总人口的五分之一，占全国流动人口的十分之一；居住在城市和散居地区的少数民族人口已超过少数民族总人口的三分之一。这种流动改变了一些地方特别是流入地的民族人口结构。一些过去没有少数民族的城市有了少数民族，一些过去少数民族人口较少的城市有了更多的少数民族人口。比如山东少数民族流动人口10年来共增加约90万人，使得这部分人口占城市少数民族人口的比重从10年前的25%增长到目前的69%，其中41%来自青海、甘肃、宁夏、新疆、内蒙古等西北地区，30%来自辽宁、吉林、黑龙江等东北地区。广东目前城市少数民族约291万人，其中流动人口逾260万人，是广西、福建、贵州、云南等地少数民族人口的主要流入地。也就是说，在南北这两个省，流入城市的少数民族人口已远远超过原先拥有户籍的少数民族人口。在这样一种形势下，无论是国家层面还是地方层面，无论是抓经济发展还是抓社会稳定，都不能不关注这个问题，都不能不把做好城市少数民族流动人口的服务与管理工作，作为一项长期、带有全局性的工作抓起来。
少数民族人口进入城市、融入城市，是我国社会发展进程中的积极的、建设性现象
少数民族人口跨区域流向中东部城市，是社会主义市场经济发展过程中积极的、建设性现象。首先，它给中东部特别是沿海城市提供了新的劳动力资源，促进了流入地经济社会发展。特别是在一些新兴城市，包括少数民族在内的异地务工人员已经成为弥补当地劳动力不足的重要人力资源渠道。第二，流入的少数民族务工人员在为流入地发展做出贡献的同时，自己不同程度摆脱了贫困，掌握了技术，积累了一定的经营经验，这些又为他们回乡创业、促进流出地脱贫、发展提供了有利条件。第三，在我国历史上，城市一直是各民族加快交往交流交融，形成共同文化，提升相互认同的最重要平台。少数民族群众流入城市后，眼界开阔了，同其他民族人群接触机会增加了，他们的公民意识、国家意识、法律意识以及共同城市的市民意识明显增强。当然，由于经济发展水平、风俗习惯、宗教信仰、心理认同等方面存在差异，由于刚进入城市特别是自发流入的人群适应城市严格的管理和诸多规矩需要一个过程，也由于我们有关工作的办法和经验尚显不足，一些地方涉民族因素的矛盾纠纷有所增加。但是这些改变不了城市的发展将推动民族交往交流交融的大趋势。
2014年中央民族工作会议指出：少数民族同胞进入城市，长了见识，增加了收入，带动了民族地区发展，有利于民族团结。对少数民族流动人口，不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度。对少数民族进城，要持欢迎的态度，让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。按中央这个精神办，我们就能够正确地把握这项工作的总体走向和大原则，把少数民族流动人口这一群体中蕴藏的建设性因素最大限度地发挥出来，而把可能发生的矛盾和问题消减到最低限度。
我们看到，一些发展中的大国也出现农村人口往城市集中的现象，但是相伴随的是严重的社会分化，其标志性现象是城市周边越来越多、越来越大的贫民窟，这里汇聚的庞大人群几乎无法融入城市，带来很多严重的社会问题。而在我国，包括少数民族在内的农村人口进入城市后，能够较快融入城市，没有形成族群的对立，没有出现贫民窟，这是我们制度的优势和党领导下工作的重要成果。
基本公共服务均等化是加强城市少数民族流动人口服务与管理工作的着力点
首先是将这部分人口统一纳入当地经济社会发展总体规划，实现同一般异地务工、流入城市人口在基本公共服务方面的均等化；然后逐步实现其中具备落户条件的人口同户籍市民在基本公共服务方面的均等化，使他们能够同城市原有市民一样，共同为城市发展出力，共同享受城市发展的成果。广州市总结以往经验认为，为城市少数民族流动人口服务，不在于为他们另制定什么特殊优惠政策，而在于以促进人力资源社会保障服务均等化为出发点，以提供平等、公平的公共服务为原则，实现“民族平等，一视同仁”。在进城务工人员最关心的就业政策上，广州要求用工单位严格按照“劳动法”“就业促进法”，为各族群众提供统一、同等的公共就业服务，公开、公平招用少数民族劳动者，为招用者统一办理就业登记、社会保险，规范用工单位行为，确保劳动者不因民族身份遭受就业歧视。在社会生活其他领域，把他们整体纳入外来人员积分制入户、积分制入学、公共租赁住房等普惠性政策范围。也就是说，凡是社会公共服务能够解决的问题都通过社会公共服务解决，而不是凡事都给流动少数民族这个群体另定标准，另设程序，搞得越来越特殊。但是，对于这一群体带有民族因素的特殊困难，比如职业技能水平相对偏低、国家通用语文不熟、特殊饮食习惯、特殊宗教活动需求等，也仍然需要在遵守城市一般法规前提下以特殊方式对待和解决。而解决这些问题的目的仍然是促使他们尽快融入城市共同生活。中央民族工作会议指出：无论是修订完善已有政策还是研究出台新的政策，要逐步更针对特定地区、特殊问题、特别事项，尽可能减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异。这一思路对城市民族工作具有重要指导意义。
法律面前人人平等，不因当事人的民族身份而异
前段时间一些地方出现“拉面馆事件”，引发社会关注。所谓“拉面馆事件”，也叫“拉面馆距离纠纷”，多数是由从西北进入东部城市的一些流动人员为争夺拉面馆市场（地段、品牌等）引发的。此外，一些地方还有少数人占道经营、强买强卖以及利用民族身份索要严重偏离政策的高额“赔偿”事件发生。一般情况下，这类事端应由流入地政府管理部门依照当地市场管理规章调解解决，有些人要求以流出地所谓“行规”作为解决问题的依据，是不能成立的。但是如果发生打砸行为，扰乱了社会治安，触犯了法律，就必须由流入地政府依法惩处。少数民族人员首先是公民，是公民就要遵循“法律面前人人平等”的原则，不能把城市中发生的有少数民族人员参与的问题都说成民族问题，不能接受有些人以“民族身份”对政府抱团施压，法律的权威不能因当事人的民族身份而异。只有这样，才能够避免同样的事情反复发生。如果在应对同一违法行为问题上，运用法律的尺度不同，处理的方式不同，处理的结果不同，甚至花钱买平安，此类违法行为就会成为某些人的谋利手段，反复使用，法律的权威性就会逐步丧失。在严格依法管理的同时，要加强对进城少数民族群众的法律知识普及教育，事先就把道理讲清楚，事先就让大家知道法律底线。要加强流入地与流出地政府的工作对接，不给违法违规人员钻空子的机会。
中央民族工作会议明确指出：要增强各族群众的法律意识，懂得法律面前人人平等，谁都没有超越法律的特权。要严格区分两类不同性质的矛盾，是什么问题就按什么问题处理，不能因为当事人身份证上写着“某某民族”就犯嘀咕、绕着走，处理起来进退失据。这一精神体现了处理此类问题的总体原则，在实践中也得到进城少数民族群众的广泛、衷心拥护。
积极推动嵌入式社会结构和社区环境建设
历史上我国民族分布形成“大杂居、小聚居”的格局。一般来说，东南的杂居程度高于西北，城市的杂居程度高于农村，城市越是发展，对少数民族群众吸引力越强，民族杂居的总体比例就越大。
社区是城市的细胞，城市民族关系很大程度体现于社区的划分、工作及其效果。中央民族工作会议提出：城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境，进了城的少数民族不宜搞分区聚集而居，这个民族一块，那个民族一块。根据这一思路，城市不宜按民族分布设置社区、街道乃至城区，而是利用现有社区、街道、城区，把进城少数民族吸纳进来，尊重民族差异而不强化差异，保持民族特性而不强化特性，使各族群众交得了知心朋友，做得了和睦邻居，结得成美满姻缘，形成共同生活、共同发展的局面。我们在广东、山东看了若干社区，各民族家庭相错而居，相互嵌入程度、交融程度已经很高，一些传统民族文化如歌曲、舞蹈、服饰等被各民族群众共同享有。当然，历史上形成的民族小聚居也不宜随便刻意改变。广州市不久前制定了包括少数民族在内的来穗人员“融入广州”行动计划，将少数民族异地务工人员纳入社区民主议事参与主体，逐步建立起就业服务、技能培训、子女教育、社会保障、医疗卫生、住房保障等基本公共服务机制，促进他们融入当地，效果日益显现。
解决少数民族随迁子女教育保障问题，是建设嵌入式的社会结构，促进各民族交往交流交融的重要内容，也是进城的少数民族家庭头等重要的问题。山东省自2014年以来要求各地将包括少数民族在内的随迁子女教育统一纳入政府教育事业发展规划，不断完善政策措施，保障符合条件的随迁子女在幼儿园和义务教育各个阶段享受与户籍居民子女同等的接受教育的权利。在山东的新疆少数民族随迁子女接受义务教育入学率达到100%。同时，山东实行少数民族随迁子女与当地学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，帮助他们尽快融入班集体，适应城市生活。这样的安排，显然有利于少数民族随迁子女从小就同其他孩子学习、生活在一起，共学共进，共同成长，这对他们未来的发展，对城市和谐社会关系的形成都有利。
现在一个带有普遍性的问题是，一些内地城市反映，在流动人口非户籍学生数量日增的情况下，我国义务教育经费没有实现“钱随人走”，已有学校规模、师资力量难以完全实现农民工随迁子女接受义务教育“以流入地为主”“以公办学校为主”的要求，需要国家在财政上加强统筹。
以流入地宗教人士为主引领流动信众宗教生活
一般地说，我国西部地区信教人口比例要高于东部地区，有的少数民族信教人口比例还更高一些。在城镇化进程中少数民族人口流入城市，其中就包括了一部分信教群众，这势必会给东部城市宗教领域带来一些变化，这一现象在沿海有的城市已经很明显。正确认识和应对这一新情况，是宗教工作中日显重要的一个课题。
根据党的宗教工作基本方针，首先要尊重这部分群众的宗教信仰自由权利，为其宗教生活提供必要条件，把他们引导、团结到建设共同城市家园的目标上来。同时，要加强政策教育和依法管理，改变一些地方不同程度的失序、混乱现象，比如乱建临时宗教聚会点、假冒“活佛”“上师”欺骗信众、境外利用宗教向内地渗透，等等。如果对这类现象视而不见，放任纵容，任其“东西对流”，日积月累就会成为影响社会稳定的因素，同时也会对合法宗教团体、宗教活动形成干扰。
要引导这部分信教群众到流入地合法宗教场所、在流入地宗教教职人员引领下过宗教生活，避免依民族身份和旧有教派抱团扎堆，把西部一些宗教原有的门派之别、教派之争甚至已经被民主革命废除的东西带到东部。流入地宗教团体、教职人员也要努力提高政治素养、宗教学识和管理能力，把流动信教群众吸引到自己周围。有的东部城市现有教职人员人手不敷需求，也可以从西部临时引进一些宗教人才，发挥他们的积极作用，但是政府有关部门和宗教团体要加强管理和引导，加强与输出地政府的联系，特别是对讲经内容加以把握，防止一些与社会主义社会不相适应的、倒退的甚至极端主义的东西流入。
保证这部分群众的正常宗教生活需求，主要还是采用充分利用现有寺观教堂和设置临时活动场所的办法，因为这部分人口本来流动性就很强，不宜急于扩建、新建永久性宗教场所。有些地方打着满足宗教信仰需求的旗号，搞大型宗教建筑甚至搞成地标性建筑，搞大型宗教活动，以此作为政绩，这是不应该的。
(作者朱维群系全国政协常委、全国政协民族和宗教委员会主任）
