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为了让群众切实感受公平正义
——全国政协社会和法制委员会、民革中央“司法体制改革推进过程中的有关问题”调研综述

中国政协网    www.cppcc.gov.cn    日期:2017-02-06    来源:人民政协报
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司法体制改革正是全国政协社会和法制委员会和民革中央长期关注的焦点话题,2016年9月,他们组成“司法体制改革推进过程中的有关问题”联合调研组,在全国政协副主席、民革中央常务副主席齐续春率领下,先后赴贵州、江苏两省,对司法体制改革开展情况进行专题调研。

锲而不舍:

为司法体制改革建言

2016年9月21日,贵阳,天高云淡,和风拂面。伴随着齐续春率领的调研组的航班在黔落地,昭示着全国政协社法委、民革中央联合大调研的展开。

在黔期间,调研组一行深入贵阳市花溪区人民法院和检察院实地调研,听取情况介绍,观看庭审直播,与法官、检察官、律师亲切交流,了解基层法院、检察院司法体制改革进展情况;并召开座谈会深入探讨贵州省在推进司法体制改革遇到的困难和问题,听取进一步完善和推进改革的意见和建议。

党的十五大报告中就曾提出“推进司法改革”,十八大以来,特别是十八届三中、四中全会以来,按照“全面推进依法治国”的整体部署,司法机关开始全面推进深化体制改革工作。

但司改的这些指向,多有涉及司法权与立法权、司法权与行政权、中央事权与地方事权之间的调整与博弈。单凭司法机关一厢情愿地单兵突进,注定步履维艰。理顺领导体制,统一设计改革方案,无疑将为司法改革破解不同权力部门之间的权力牵扯提供坚实的基础。

如何纾解环环相扣的司改之困,让人民群众在每一件司法案件中感受到公平正义,成了调研组重点关注的课题。

“推进司法体制改革,要落实和完善司法责任制,坚持法官、检察官的权责统一,正确处理好主审法官与审委会、合议庭的关系。要建立符合司法规律的司法机关内部行政管理体制,逐步剥离司法机关的非司法事务。要重视相关法律的修订和完善,推进司法体制改革与修订完善法律相互联动、相互促进。”齐续春出席座谈会时表示。

事实上,早在2014年,民革中央就把“深化司法体制改革若干重大问题”作为年度重点调研课题,其提交的系列建议得到采纳,并体现在北京、上海、广东等地的司法体制改革试点中。与此同时,全国政协也多次围绕司法体制改革组织专题调研,委员们连续多年建言、提案:

——2015年3月,全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘率民革中央调研组赴广东、深圳等地,就巡回法庭运行情况及人民法院改革问题进行调研。同年7月,万鄂湘就司法体制改革进展情况赴福建调研,重点听取了福建省三级人民法院负责同志特别是基层法官的意见建议。

——2015年4月初,全国政协社法委在全国政协机关举行“深化司法体制改革”座谈会,紧接着,马不停蹄地赶往湖北、上海等地调研“推进人民法院司法体制改革”。

——2016年1月,全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅带队走访最高人民法院、最高检察院等司法机关,为调研司法改革专题做沟通交流。

——2016年全国两会上,全国政协社会和法制委员会与民革中央联名提交《关于保障法官权益的提案》,呼吁通过完善立法健全法官权益保障机制。

——2016年3月和6月,万鄂湘率队分别赶往天津、上海、陕西等地就司法体制改革问题进行专题调研。

……

一份份沉甸甸的提案,源于深入扎实的调研。

司法责任制:

既实现“放权”又让大家“放心”

强化法官、检察官独立办案,实现谁办案谁负责,是司法体制改革的走向。司法责任制改革是司法体制改革的基石,对提高司法质量、效率和公信力具有决定性影响。

但是如何放权、放权度如何掌控,是司法责任制改革的核心,也是难点。

调研组在走访中发现,部分法官干警比较关心的是员额和薪酬问题,对责任谈得少,甚至强调司法豁免权;一些地方在出台主审法官独立办案举措的同时,对需追究的错案的标准、认定的主体和程序、错案的责任分担等问题,尤其是加强对他们的监督制约力度不足。

“司法责任制是司法改革的牛鼻子,紧紧牵住这个牛鼻子,司法改革中的许多难题就能迎刃而解。”全国政协社会和法制委员会副主任陈冀平建议成立法官惩戒委员会,并建立科学、有效的工作机制,切实解决目前法院内部对“错案”不愿追究、不敢追究、疏于追究的现象。

“比如我手头的这些案子,以前总觉得工作要尽快完成,案件由领导把关,现在就不一样了,要求更高、责任更重。”一位基层法官向调研组介绍,如今办理案件时,他每次签字前都要把卷宗再细细看一遍,一直都在琢磨、调整、优化工作思路。

此外,贵州还在试点推行免除法外责任,建立了法官职业保障制度,明确只要不是法官枉法裁判,而是处于本身业务素质等原因发生的错案,不追究其法官责任,保障了法官依法独立公正办案。

数字的背后,是责任心态的变化。

在上述制度的激励下,遵义市汇川区人民法院2015年共受理各类案件7554件。

委员们认为,应该在推进放权改革中进一步加强法律程序内的监督。充分发挥二审、再审程序的纠错功能;积极发挥当事人和律师的制约作用,实现诉讼权利对审判权力的制约。要强调综合发挥审判组织的功能,在推行专业化审判的同时,进一步加强法官会议制度的制约力度,注重发挥审判委员会总结审判经验、统一法律适用的职能。

员额制改革:

把住司法人员的“入口”和“出口”

司法的公正、廉洁和高效,离不开一支高素质的司法队伍。建立和完善司法人员分类管理制度,是此次司法体制改革的一大“重头戏”。

“要从制度上保证建立职业化、专业化的刑事法官正规军。”全国政协委员黄尔梅说。黄尔梅还有一个身份:中国法官协会副会长、中国女法官协会会长。她认为,通过严格的遴选程序,选出最优秀的法官、检察官,让他们更专注办案,以确保办案质量,从而提升司法公信力。

这个观点得到全国政协委员汪利民的认同。汪利民认为,“员额制”改革是司法体制改革的一项重点内容。他举例说,中部某省16个中级法院共有334个内设机构,其中审判执行部门166个,行政事务部门168个。法院在职人员的40%左右在行政事务部门。

汪利民说,法官的职业发展主要是依靠提高行政职务,这样的结果是优秀法官不断走向领导岗位,优质司法资源不断从审判一线流失,出现“提拔一位法院领导,减少一位办案法官”的现象。

委员们的担忧不无道理。贵州高级法院向调研组提供的数据显示:贵州省三级法院现有5587名法官,按照司法体制改革试点方案需要分流2256人,分流比例达到了40.36%,未入额人员面临较大的待遇和心理落差。

为此,贵州等地探索符合司法规律的员额制,以案定员。通过对办案数量和办案人力成本进行科学测算,综合考虑辖区面积、经济发展状况、常住人口数量、当地农民组结构、法官素养结构等因素,科学计算法官员额,合理确定法官、法官助理、书记员之间的科学比例,破解了“案多人少”的难题。

员额制建立的同时,也伴随着退出机制的完善。

“员额制不是终身制,入额后每年定期进行考核,不能胜任岗位工作的,或有廉政作风等问题的,退出员额。”贵州法院工作人员向调研组介绍说。

对此,全国政协委员倪邦文认为,加强对青年法官的培训,加快完善司法权运行体制,建立合理的职业考核机制、晋升机制和职务保障制度,使青年法官能够在良好的职业保障环境中安心工作,有合理的职业发展通道和职业安全保障。

委员们认为,员额制改革是一项全新的改革举措,是着眼长远的基础性工作。随着配套改革的出台,员额制改革成效将会更加明显。

调研组发现,除了人才分流之外,法院等司法机关还面临着司法辅助人员如何“招得来、用得好、留得住、起作用”的问题。“目前司法辅助人员数量不足、流动性大,购买社会服务缺乏统一的政策规定;同时,司法辅助人员的作用定位不清晰、职业前景不明确、人员管理不科学也对进一步推进改革带来了挑战。”全国政协社会和法制委员会在其调研报告中表示。

委员们认为,要把握好各类司法人员的“入口”和“出口”。建议探索实行限权法官制度,并依法提供统一的职业保障;尽快建立司法行政人员与法官或检察官、司法辅助人员的相互转任通道,同时明确工资待遇对照关系、职务等级的评定规则,允许符合条件的不同身份人员自愿选择转任。

权力清单:

内外监督把权力晒在阳光下

落实司法责任制改革放权后,在保证检察官、法官依法独立行使权力的前提下,对权力实施有效的监督制约成为关键一环。

2016年9月28日,调研组在调研期间得知,江苏省试点司改以来,依据“谁办案谁负责”原则,为法官们制定了“责任清单”,明确院庭长审判管理和监督活动必须控制在职责和权限范围内进行。

在规范院长、庭长审判管理和监督职责方面,江苏实现了切实厘清审判权与审判监督权、审判管理权的界限与关系。如建立院、庭长权力清单,以公开透明、全程留痕改进监督方式、增强监督实效;开发领导干部插手案件和司法机关内部人员过问案件信息登记系统,建立相关记录、通报和责任追究制度。

“独立审判不等于孤立审判,有效的监督制约还是很有必要的。但一定要明确权限范围和行使程序,避免把‘监督’变成‘干预’。”全国政协委员、民革河南省委副主委史小红在肯定江苏司改的同时,也提出中肯的建议:应区分行政事务管理和审判事务管理,分设行政院长和审判院长,除对自己担任审判长审理的案件以及诉讼保全等程序性事项外,院长、庭长一律不应再签发任何裁判文书,由合议庭或独任法官签发。

事实上,江苏省高院也结合工作实际,完善了违法审判责任追究机制。比如,明确追究违法审判责任的7种情形;细化制定法官权力清单,规定8种情形导致案件按照审判监督程序提起再审后被改判的,不得追究法官办案责任。上述规定,在保证监督效果的同时,也保障了检察官、法官的权益。

全国政协委员、民革北京市委副主委汤维建认为,应当强化最高法院对地方各级法院的审判监督和指导职能。“通过提审权的行使,改被动监督为主动监督,改事后纠错为提前介入,有助于强化最高法院的司法监督和司法统一功能,有助于强化最高法院的司法权威。”

调研中,委员们多次听到一个涉及司改的词汇:审级监督。有专家认为,审级制度在刑事司法体系中具有至关重要的作用,但我国司法学者对其关注却远远不够。人们多关注于具体制度的研究,如一审程序中的审判方式改革、如何提高二审程序的开庭率、建立死刑复核巡回法庭等,很少有人从宏观的角度对审级制度进行整体反思。

对此,委员们还建议在司法体制改革推进中应“高度重视审级监督,尽可能在诉讼程序内和法院系统内进行纠错。”

司法是社会公正的最后一道防线,也是维护社会稳定的重要手段。但是,如果没有正确的思想引领,缺乏科学的方法,司法体制改革就无法形成合力,甚至寸步难行。调研组深知,一些地区在推进司法体制改革过程中,确实遇到了一些突出问题和矛盾,有的问题和矛盾甚至在某种程度上可能制约司法体制改革目标的实现。但调研组坚信,只要坚持以习近平总书记“让人民群众在每一件司法案件中感受到公平正义”的要求为指引,坚持正确的政治方向,锲而不舍,步履稳健,司法体制改革工作必定取得胜利!

风正时济,任重道远。司法体制改革在未来几年里,仍将是全国政协社会和法制委员会、民革中央持续关注的话题。“2017年全国两会期间,全国政协委员还会提交提案,社法委和民革中央仍将继续关注司法体制改革。”全国政协社会和法制委员会办公室工作人员向记者表示。

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