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全国政协常委陈锡文:给农民一个不动摇的信心

中国政协网    www.cppcc.gov.cn    日期:2016-12-20    来源:中国政协传媒网
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我一直期待,有那么一天,当各种不同职业的人聚集在一起的时候,农民可以随意、自豪地自我介绍说,“大家好,我是一个农民。”

岁末,一年的农事画上句号。又一个周期历遍,农人在劳作后休养生息,盘算总结今年的得失各在何处,收获比去年是多了还是少了?

岁末,来年的农事也被提上议程。春耕、夏耘、秋收,到冬这个节点,是尾声,也是新的开始。人们绸缪着来年风调雨顺、国泰民安,谋得更好的收成。农业,始终和大的自然环境、政策环境、社会环境密不可分。

今年,粮食在经历了“十二连增”后,“十三连增”未现,这背后是一只什么样的手在调控?今年,中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的出台,农民该怎样接收这个来自中央的信号?从改革开放之初的土地联产承包责任制走到现在、走向未来,农民最需要一个怎样的支撑?带着这些问题,记者采访了全国政协常委、中央农村工作领导小组原副组长陈锡文。

1“三权分置”的核心是经营权如何定性

记者:不久前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》),要求完善“三权分置”办法,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。农业部负责人在解读时表示,“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。你做“三农”工作这么些年,怎样看待这部文件的意义?

陈锡文:“三权分置”这个概念,是习近平总书记在2013年12月中央农村工作会议上提出来的。今年4月25日他在安徽小岗村农村改革座谈会上又做了深刻阐述。《意见》提出,我们把经营权从承包权里分离出来,允许经营权自由地流转。此举正是顺应农民要求保留承包权、放活经营权的意愿。它的深刻之处在于把土地经营权单独拿出来,并且把道理跟农民讲清楚了:经营权可以自由流转,承包权长久不变。承包的土地流转出去后,流出去的只是经营权,农民依然是承包的主体,承包权不会丢掉。这样一来,解除了农民的后顾之忧,给农民吃了一颗大的定心丸。为什么说“三权分置”是重大制度创新?因为过去,我们的农村土地改革实行集体的土地所有权和农民的土地承包经营权“两权分置”。但在实践中,土地流转经营早已形成事实,只是在政策上、理论上没有加以概括。因此这次也旨在进一步健全农村土地产权制度。

记者:《意见》的出台,也旨在推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。土地流转在民间已经存在了30多年,在你看来,现在推出“三权分置”,是基于一种什么样的考虑?

陈锡文:这是历史的必然吧。国家走到这一步,整个经济的主动力是推进新型工业化、城镇化。对于农民来说,既然有别的工作收益比农业高,自然会出现土地闲置的情况。据农业部统计,现在全国农村流转的土地面积已经占到农户总承包面积的1/3,这个速度不算慢。全国有2亿3000万的承包农户,现在有6800万户农民或多或少地流转了土地,有的全部流转,有的流转了一部分,流转土地的农户已占承包农户的30%。

从1978年农村实行家庭联产承包责任制至今,已经第38个年头了。上世纪中央指导农村改革发了五个“一号文件”,其中1984年的“一号文件”,提出土地承包期一般应在15年以上,鼓励土地逐步向种田能手集中。虽然当时没有正式提出流转,其实就是流转。那次文件只讲了土地的所有权是集体的,农民家庭可以承包,自己种或者给别人种。因为有了这个制度,农民就可以出去打工,地给别人种。至于地是出租还是转让?文件没讲清楚。里面涉及的一些法理、政策,包括经济学上法学上用的概念,都没点出来。1993年11月中央发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的文件,提出:“为稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。”之前15年土地就在流转,再延长30年肯定还有流转,所以就加上了“少数二、三产业比较发达,大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方,可以从实际出发,尊重农民意愿,对承包土地作必要调整,实行适度的规模经营”。在这个过程中,改革开放不断推进,由于经济发展,社会分工和社会流动加速,农民开始流动,有到乡镇企业工作的,有出去当个体户的,土地流转现象明显增加。

记者:《意见》出台后反响强烈,受到各方欢迎,在接下来的贯彻中,最紧迫的是什么?

陈锡文:中央出了这个重大命题,是想让农民心里踏实。我们接下来要研究的就是怎样才能给农民一个不动摇的信心。习总书记讲:要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行。我理解,眼下最紧迫的是要弄清楚经营权是一个什么属性的权利,把这个问题从理论、政策和法理上讲清楚,成为一个长久的制度执行。“三权分置”作为一项重大体制改革提出来,核心是农户承包土地的经营权怎么定性,它是属于物权还是债权?确定下来后,才能有条不紊地推进。因为,债权和物权最大的区别是,《合同法》规定,租赁期限不得超过20年。而《农村土地承包法》规定,耕地的承包期为30年,这远远超过《合同法》规定物权的租赁期限了;从法理上讲,债权不允许再次出租或抵押,而物权就可以。农村土地经营权到底是债权还是物权,还需要全国人大常委会研究讨论。现在还有一种流行的说法,说债权可以物权化。“尽管你是租我的地,那期限可不可以突破二十年,可不可以拿去抵押?”我觉得这都是需要在法律上讨论清楚的问题。

2粮食政策调整要做到适时适度

记者:12月10日,国家统计局发布消息,今年全国粮食总产量61623.9万吨(12324.8亿斤),比2015年减少520.1万吨(104.0亿斤),减少0.8%。我国粮食产量在经过“十二连增”后,首次出现下降。这是一个什么样的信号?在结构性缺粮的背景下,粮食政策应该怎样调整才能接近均衡?

陈锡文:中央的方针很明确,“十三五”期间我们不追求粮食连续增产,今年已经在主动调节粮食产量,因此没有出现“十三连增”。众所周知,目前粮食问题主要不在于数量多少,而在于结构性矛盾。虽然实现了“十二连增”,粮食缺口还有500亿斤,但进口了2500亿斤,仅大豆就进口1600亿斤,说明其他粮食品种在国内生产是有过剩的。正如米不能代替面,一旦生产的品种结构不是市场所需要的,就会出现这个局面。

2016年“一号文件”提出,按照市场定价、价补分离的原则,积极稳妥推进玉米收储制度改革,在使玉米价格反映市场供求关系的同时,综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素,建立玉米生产者补贴制度。要求农民按照市场要求进行生产,大的指挥杠杆就是市场,因此粮食产量肯定也会降下来。但这种调整也不能太伤着农民。这个度怎么把握?我自己理解,是要做到适时适度。好的政策也应该随时随地根据实际变化来调整。以前的粮食政策沿用了12年,解决了过去存在的很多问题,但由于没有及时调整,也带来了新的矛盾和问题。

我们有过比较大的教训。1999年到2003年粮食产量连减五年,一直到2008年才再次超过1998年。国家要

保护好农民的利益,避免这样的事情重复发生。今年减产一点儿没事,粮库里还有粮食,只要当有需要的时候,马上能生产出来就行。因此,适时适度的粮食政策改革非常有必要。

实际上,中国古代的粮食调节制度建设就很先进。自汉代起,我们就有粮食籴粜制度,这是政府官仓的一种对市场的调控行为。粮食多了就籴入储存着,粮食少了就粜出。这个制度在公元前476年李悝推行的“平籴法”的粮食调控制度就很健全了。对于这个制度,当时的政治家、思想家们褒贬不一。因为籴粜会带来官员权力寻租的机会,从而滋生腐败,但没有粮食籴粜制度的话,市场也无更好的应对之策。我举这个例子是想说明,要制订出一个好的政策真的不容易。

3理解农民、农村、农业

记者:《意见》出台后,有些人很兴奋,甚至有人提出想辞职去租地当农民,还有人预计,以后最赚钱的不是房地产,而是当农民。您觉得这是一种空想,还是有可能成为现实?

陈锡文:越来越多的人看好农业我很高兴,但能不能成功并不好一概而论。在投入前,需要理性的、实事求是地做个分析:你了解不了解农村?会不会种地?打算在地里做什么?能否获得收益,并定期把地租交给农民?遇到风险,有没有对抗之策?

在《意见》出台前,城里人到乡下租地创业的情况就不少见。在租地过程中,有赚到身家百万的,也有倾家荡产的。道理很简单,从来没有哪一个政策出来后,所有人都能成功,成功者毕竟是少数。距我们比较近的是,国家很早就允许个体工商户和私营企业经营创业,为什么不是人人都辞职去当老板?因为这和个人性格、能力、风险承受等因素有关。下乡租地的人一般有两种:一种是厌倦了城市生活,向往田园生活。然而时间一长就会发现,远离繁华热闹,各种生活设施不完善,和想象中差距还是很大的。二是做现代农业。很多人到农村创业时,脑袋里勾勒着北美的农业风貌,但最大的区别是北美偌大的农场里就一户人家,且自己耕种、赢亏自负。现在,我们国内一些公司到农村租地,管理者不懂怎么种地,而是雇佣农民来种。但地里产量多少跟农民是没关系的。因为农业和工业最大的区别,第一是工作量没法计算,第二是没法监督其高效工作。

记者:新型城镇化的进程中,一些乡村在消失,一些不断空心化。农民还可能成为一个有吸引力的职业吗?在世界范围内,又怎样评价农民这个职业呢?

陈锡文:从现在多数国家的情况看,农民不是一个差的职业。全世界农业大概分两类。一类集中在亚洲、中东以及西欧的一部分地区,人类文明起源较早的地方。人类已经在这些土地上繁衍了几千年甚至上万年,形成了人多地少的农业。东亚和东南亚、约旦、黎巴嫩、阿富汗等地区和国家,基本都是以小农为主;第二类是新大陆国家,这些国家农业有300多年历史,跟几千年农业文明的国家相比,呈人少地多的农业形态。

传统国家农业的基本特点是人多地少。从经济学上看,为了更好地利用土地,需要搞灌溉、修梯田,需要很多人集聚在一起。从社会学上看,这里有村庄。而到新大陆国家看,农场规模很大,往往人少地多。一个农场耕地动辄上万亩,有森木、草地、水面等,但只有一个农场家庭,没有邻居,也没有村庄,所以这两种农业形态差异非常大。总体来看,人少地多的国家资源多,生产成本低,农作物卖到国际上赚钱的可能性大,农民的绝对数量在国内占比重较低,这些国家农民的经济收益要比我们国家的农民高。那么,农民究竟是不是一个有吸引力的职业呢?这还要看个人追求。新大陆国家的农民比一般国家的农民经济条件好。但是,这些国家地广人稀,农民生活需要忍受孤独寂寞,缺乏面对面的人际交流。如果有些人天生追求恬淡生活,那也无妨,如果有些人向往热闹,那就得习惯忍受孤独。所以,在不同的国度,不同的历史阶段里,在不同的追求中,一定会有些人愿意当农民,但也不可能所有人都愿意去当农民。

记者:最近有一本新书热销,叫做《如果可以这样做农民》,作者走访台湾的乡村和农民后,在笔下呈现出一个个人与土地、粮食和蔬菜的温情故事,给人启发。我们刚才探讨了农民这个职业在世界范围内的大致现状,现在国内的农民基本是两种形象:一种是在现代化农业技术和电子商务鹊起后积极参与,带来经济收入和希望,还有一种依旧是面朝黄土背朝天、比较沉默的形象。做了这么多年“三农”工作,在你心目中,什么才是农民最理想的形象?

陈锡文:在封建土地制度和社会政治制度下,绝大多数农民生活困苦,农业技术和科技创新不具备基础条件。传统农业周而复始生产,除了土地、阳光和农家肥,周期过程里看不到有外界的物质和能量注入,产量和效率的提高全靠农民自己琢磨。前段时间纪念孙中山先生诞辰150周年举办了不少活动。孙中山先生的农业思想在当时就很了不起。一是改革土地制度,保障农民的权利。二是加快发展现代化农业,让土地养活更多人。三是保障农民权益,提高农业效率。某种程度上,他基本上刻画出现代农业要发展的样子。农业发展不只为了农民,还能给国家经济和社会发展带来巨大支撑。从1926年到1952年底,除了台湾和西藏,国内都完成了土地改革。现在,孙中山先生提出的改良农地、发展现代农业机械化和农产品加工等在新中国成立之前不具备实现条件的,也都实现了。1949年国民党到了台湾后也开始着手土地改革,避免了大地产的集中,台湾农业也搞得不错。

我一直期待,有那么一天,当各种不同职业的人聚集在一起的时候,农民可以随意、自豪地自我介绍说,“大家好,我是一个农民。”我想,未来的农业是可以制造出这样的农民的:他们生活体面、充满尊严、没有自卑感。(司晋丽)

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