编者按
党中央、国务院高度重视养老服务工作，做出一系列重大战略部署，刚刚召开的中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，进一步推进养老服务业的健康发展。近年来，虽然养老服务各项工作取得积极进展，但仍面临未富先老、养老资金积累少、社会保障不完善、城乡区域发展不平衡以及家庭养老功能弱化等问题。要坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，进一步推进养老服务业的发展。
10月13日，全国政协召开双周协商座谈会，专门就此问题协商座谈。现将有关发言摘登如下。
■全国政协委员、社会和法制委员会副主任张世平：充分发挥政府在推进养老服务中的主导作用
今年7月，全国政协社法委就“努力推进养老服务”在北京、天津组织专题调研，并召开有关部委座谈会。调研组一致认为，近年来党和政府高度重视应对人口老龄化，积极推动养老服务工作，各地也把发展养老服务作为新的经济增长点和重大民生工程来抓。养老服务的支持体系逐步健全，改革举措陆续推进，政策累积效应逐渐释放，社会力量和民间资本热情涌入，养老服务的发展环境不断优化。
同时也看到，养老服务工作面临着许多突出矛盾和发展瓶颈。一是供需结构性矛盾凸显，护理型、医养结合型养老床位严重不足。二是老人需求最大的居家和社区养老发展缓慢，服务能力有限。三是医养融合缺乏有力支撑，尚未形成政策合力，医养结合难落地。四是养老护理人员紧缺且整体素质偏低。五是民办养老机构步履维艰，优惠扶持政策不配套、门槛高、落地难，存在“肠梗阻”。为此，建议：
一、厘清政府与市场、社会、家庭、个人的责任边界，坚持有所为有所不为。政府应着重在两方面发力：一是优化顶层设计，尽快制定相关法律和政策，抓紧出台国家“十三五”养老服务体系规划，构建与老龄化形势相适应、与经济社会发展相协调的养老服务体系。二是保基本、兜底线，重点保障孤寡贫困的失能、半失能老人的养老需求。
二、改善投入的方向和方式，提高资金使用效率。应加快推进以养老服务需求为导向的供给侧改革，创新养老服务提供方式，变“补砖头补床位”为“补人头”，变“养人养机构”为“花钱买服务”，把财政补贴更多用在老人购买养老服务上，用在专业人才培养上。
三、加强协调，确保政策真正落地。尽快搭建由中央统一指挥的大老龄工作格局，建立由政府主要领导牵头、相关部门参加的工作协调机构和政策配套联动机制，形成支持养老服务的政策合力，确保“全面放开养老服务市场”的政策真正落地，打通“最后一公里”。
四、既要做好顶层设计，更要鼓励地方创新。及时总结地方和基层的新鲜经验，为国家决策提供实践依据。
■全国政协常委、经济委员会副主任，民建中央副主席，北京市政协副主席王永庆：推进京津冀养老服务协同发展
目前，京津冀三地在推动养老服务协同发展上已经做了大量工作，签署了《民政事业协同发展合作框架协议》，但很多工作尚处在起步探索阶段，一些问题还较为突出，如：养老需求和供给的错配缺配，养老市场不发育，养老服务人才匮乏；三地养老保险制度、医养结合的制度机制还不完善；养老资源互补和利益共享的协调机制尚未理顺和建立，养老服务合作出现“政府热、市场冷”的现象。为此，建议：
一、本着协同发展的原则，进一步明确协同发展的目标任务。京津冀要从三地实际情况出发，顺应京津冀协同发展规划纲要的要求，将养老产业发展放在更加突出的位置，正确处理政府、市场、社会的关系，推动养老供给侧结构性改革，明确定位，做好顶层设计，逐步健全推动三地协同的养老产业和养老事业可持续发展的政策支撑体系，完善养老相关立法。
二、尽快建立完善医养结合机制，大力推广医养结合养老服务模式。尽快解决医师异地执业、医保结算等难题；破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍障碍；落实养老保险跨区域转移政策，加快社会保障一卡通建设；出台相关扶持政策，鼓励三地通过共建养老医疗机构、推动养老院和护理院的对接等方式，加强三地医疗机构之间的合作。
三、完善养老人力资源政策，构建养老人力资源职业体系。由国家人力资源和社会保障部门牵头，会同三地相关主管部门，综合研究制定分级管理为基础的养老行业职业资格体系，推进养老职业教育体制改革，探索单独设立养老护理专业，开办养老护理学院。
四、调动民间资本积极性，促进民间资本进入养老服务产业。
五、尽快设立京津冀养老服务先行先试区，推进京津冀养老服务创新可复制的经验。
■全国政协委员、中国保险监督管理委员会首席会计师兼财会部主任马学平：建立广覆盖、多层次的长期护理保险体系
近年来，我国许多地方纷纷积极探索长期护理保障制度。结合国际经验及我国国情，根据社会保险为主、商业保险为补充的原则，建议在我国逐步试点探索建立广覆盖、多层次的长期护理保险体系。
一、明确以社会长期护理保险为主的基本定位，将长期护理保险作为一项并行独立的社会保险进行建设。同时，着力推进商业护理保险市场的发展，以费用补偿型和服务提升型的商业保险为补充，通过商业与社会长期护理保险的相互衔接，建立多层次的长期护理保险体系。
二、长期护理保险体系的初期资金可通过调整现有社会保险的筹资结构来进行筹集，未来随着长期护理保险体系的成熟和人口结构的变化，研究探索更加稳定的筹资机制。初期可划拨一定比例的基本养老保险和基本医疗保险资金建立老年护理保险基金，并配以适度财政投入和个人缴费。这样可以避免增加各类缴费群体费用负担、避免单纯依赖医保基金可能出现的医保基金亏空风险，也可为农村居民参加长期护理保险留出制度空间。
三、建立科学性、可持续性强的资金运用机制。一是护理的资金结构必须在完全积累和现收现付之间，在个人账户和社会统筹基金之间，在缴费确定制和待遇确定制之间取得平衡，兼顾经济效益和社会公平性。二是注重在服务等级标准、服务模式选择、待遇给付方式、费用控制机制等4方面建立相应的规范体系，鼓励居家养老模式和实物给付方式。
四、建立健全老年护理保险的法律制度，适时修改完善社会保险法等法律法规，为长期护理保险提供合法性资源。
■全国政协委员、四川现代教育集团董事长苏华：加强养老服务专业人才队伍建设
我国失能老人已突破4000万，其中96%患病，需要长期照护。而现有养老服务人才的规模数量和服务质量远不能满足需求，特别是专业的养老护理人才缺口巨大，根源在于养老服务专业人才的培养能力十分薄弱，有三个问题需要解决：招生困难、认可度低、待遇偏低。对此，建议：
一、扩大中高职、本科和专业学位研究生的养老服务相关专业招生规模。建立以中高职院校为主体，应用型本科和专业学位研究生相互衔接的养老服务人才培养体系。扩大中职到研究生养老服务相关专业招生规模，对高职相关专业学生实施免学费，并给予生活补助。扩大本科专业面向中高职院校定向招生规模，扩大养老相关专业硕士学位研究生授权点。
二、对口专业毕业生从事养老服务给予奖励。职业院校对口专业毕业生，持养老护理员资格证进入非营利性养老机构工作，根据学历层次、服务年限等给予2万-9万元的入职奖励和补贴。
三、建立在职养老服务人员免费培训制度。推动从业人员在职和岗前培训制度化，实施免费培训；并根据取得的资格证书等级，给予1000-3000元补贴。每个地市州设立1个以上养老护理人员培训基地和技能鉴定机构。
四、创新老年服务管理职业学院办学模式。整合高职学院、社区医院、养老院功能于一体，实行现代学徒制，校医企三元育人。入院老人医养结合、教师医师双重身份、学生学徒工学交替，实现专业与产业、课程与标准、教学过程与服务过程、毕业证与资格证、职业教育与终身学习五对接。
五、支持社会力量兴办养老服务职业教育。通过独资、合资、合作等形式发展混合所有制院校，鼓励金融机构以土地使用权、房屋产权和收费权、知识产权、股权等为抵押，对养老职业院校提供信贷支持。支持各地政府通过PPP模式建设养老服务职业院校、组建养老服务职教集团，并帮助上市或通过债券市场融资。
■全国政协委员、天津市庆达投资集团有限公司董事长孙太利：化解“公建民营”养老短板问题
当前，我国呈现出日益严峻的老龄化趋势，老年服务存在许多短板问题，突出体现在投资建设和运营管理上。投资建设上，养老院及社区养老服务房屋短缺，严重制约养老事业的发展。运营管理上，养老服务经营模式缺乏创新，一方面公办养老机构条件好，但床位紧缺，管理机制相对滞后，多数高耗低效；另一方面，民办养老机构规模较小、资金缺乏，功能不全，经营困难。
为解决上述问题，补齐养老服务的短板，吸引民间资本参与是一条有效的途径。民间资本参与养老服务一般有三种方式：公办民营、民办公助、公建民营。公办民营主要目的是提高存量国有养老资产的效率，民办公助是用少量国有资金引导民间资本的投入方向。对于投资规模大、回报期长、利润微薄的养老服务项目，在财政实力较好的东部地区，采取“公建民营”模式，可以实现国有资本投资能力和民营资本运营机制的有机结合，应加快推进。为此，建议：
一、政府加强顶层设计，把解决养老房地产问题，纳入供给侧结构性改革方案，实现“公建民营”。在编制规划、项目土地招拍挂和产权移交各个环节体现“公建民营”的要求，形成不同区域、不同规模的公建养老综合平台。
二、“公建民营”养老模式，主要体现以“公建民营”为平台，以“医养结合”养老为主体，辐射居家养老和社区养老。政府通过委托经营、租赁经营，引进民营资本参与养老事业。一是整合国企、民企好的养老品牌资源，形成连锁经营，打造养老品牌规模经营集团。二是培育具有养老服务功能的物业企业，承担社区养老，与公建平台相对接。三是整合地区医疗资源，突出医养结合养老与公建平台相对接。
■全国政协委员、北京大学地球与空间科学学院教授，中南大学地球科学与信息物理学院院长鲁安怀：实行居家养老服务要从解决政策障碍入手
在发展机构养老的同时，如何实行多元化社会养老，做好居家养老，存在一些政策性障碍：一是缺少有效的顶层设计，资金投入不足，缺乏制度安排，政府、社会、家庭和个人职责不明；二是服务机制不健全，部门间缺乏统筹，社区养老照料中心建设和运营关系不清、提供的助餐服务属于无照经营、医生和护士上门服务费用医保不能报销等；三是服务设施简陋，老旧小区建房用地紧缺，适老性无障碍设施改造工作落实不够，老楼安装电梯得不到普遍解决；四是服务内容单一，服务标准和规范缺失，服务内容等级和价格体系缺少指导性标准，监管部门无法可依。为此，建议：
一、坚决贯彻五中全会精神，大力发展社区居家养老。十八届五中全会决定中“以机构为补充”的提法意义重大。一是做好顶层设计，完善法律法规及配套制度，落实好已出台的相关政策，加快“医养结合”政策试点工作。二是加强政府、社会、子女联动机制建设，实现居家养老服务由政府、家庭、社会多元参与、多方共担。
二、健全居家养老服务资金投入机制。通过整体规划对居家养老服务收支进行预算，实施补贴政策，在财政预算中设立“居家养老专项资金”项目。运用政府居家养老服务资金，购买养老服务人员公益性岗位。
三、加快老旧小区无障碍设施和养老服务设施改造，政府应通过购置、置换、租赁等多种方式配置，确保老旧小区能拥有符合标准的养老服务设施。加快实施《社区养老服务设施设计标准》，规范城镇社区养老配套服务设施的规划建设。
四、制定居家养老服务标准体系，推进行业标准化、规范化建设，提高专业化养老服务水平。建立通用标准、管理标准、支撑保障标准及老年人产品用品标准，形成国家、行业、地方、企业以及居家、机构、社区相互衔接的养老服务标准体系。
■全国政协委员、民建广西壮族自治区委主委钱学明：建设社会化养老服务体系关键在于一体化
老龄化问题已经成为严峻的社会问题。而对老年人的赡养和照料是家庭和社会面临的重大现实问题，建设符合中国国情的社会化养老服务体系是解决这一问题的必由之路。
当前我国的养老服务模式主要有三种，即居家、社区、机构，以居家为主。三者的作用各有侧重，各有利弊。目前，在医养没有充分融合的背景下，即使是专业的养老机构，一旦老年人生病，仍然需要送医院。一方面老年人的家属仍然肩负着沉重的照料负担，另一方面医院的医疗资源过多被占用。养老与医疗的脱离，在一定程度上，也降低了养老机构的盈利能力，不利于养老服务业的发展。
为了满足老年人对养老服务的需求，社会养老服务体系应该做到：两个一体化。一是医养结合，医院和养老院一体化。二是机构养老、社区养老与居家养老相融合，实现机构、社区与家庭三种养老服务一体化。上述一体化的养老服务模式，具体可以如下：
一、建设具有养老功能的大型综合性医院，作为母体承担医疗和养老双重功能。
二、以医院为依托，开办大型养老服务机构，并设置分支机构进入社区，连锁经营，集团化管理。
三、医院和养老机构通过分支机构将服务送到社区，让老年人不出社区获得专业的养老服务和日常医疗服务。同时，可以将医疗和养老服务延伸进入家庭，提供中国特色的“家庭医生”服务和居家养老服务。
四、老年人一旦生病需要住院，养老机构可方便地将老年人转送其自身的医养融合医院，并负责日常照料，减轻家庭负担。
■全国政协委员、澳门街坊总会理事长吴小丽：澳门街坊总会养老服务发展情况
澳门街坊总会成立于1983年，是澳门民间非营利社会服务团体，一直致力开展多元化的小区服务，近年来，澳门已进入老龄化社会，街坊总会一直推动开展小区养老服务。
澳门街坊总会与政府合作的模式是多样化的：一是直接判给服务，政府提供场地、资源等，街坊总会负责服务及营运管理等，定期提交工作报告。二是以投标方式承办社会服务，政府通过招标向社会组织进行招标。三是政府资助或赞助部分服务的营运经费，街坊总会提供场地及营运管理等，每月定期向政府提交工作报告。四是政府只在政策上支持和推动。澳门街坊总会除了接受政府资助外，也会争取社会力量的支持，定期向社会募集经费，每年街坊总会也为独居长者服务进行社会募捐。
澳门社会组织开展服务的特点:一是减低社会服务成本。如果所有的服务均由政府开办，相信成本相对较高，行政工作较多，社会组织开展服务可以减轻政府的财政压力和行政成本。二是有力凝聚社会力量，发掘社会资源。通过社会组织的力量开发社会的资源，推动社会企业承担社会责任。三是灵活调动，根据社会需要，及时推动关爱项目的开展。四是接受社会监督。社会组织开展社会服务的资源主要来自政府和社会的资源，所以必须接受社会的监督，定期向社会公布财政和工作情况。
澳门特区政府与社会组织合作推动社区养老的模式，内地可以借鉴。希望未来加强两地合作交流，共同推动社区养老的服务。
■全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁：以统一分级标准推进长期护理保险规范发展
长期护理保险主要应对人们由于衰老而产生的失能风险、分担因失能而产生的护理费用负担。目前，我国在长期护理服务体系建设中存在以下问题：一是缺乏统一的失能水平鉴定标准和鉴定工具；二是机构养老护理服务分级划分依据、划分标准不统一，居家养老服务标准空白；三是地区之间、部门之间护理分级标准不同；四是失能等级、护理分级尚没有与保险机制有效衔接、不能挂钩联动。对此，建议：
一、尽快制订全国统一的、与不同失能水平相对应的护理服务分级标准。建议统一按照《日常生活活动能力评估量表》进行评估，划分轻度、中度和重度三个等级的失能等级，并分别按照重度、中度和轻度失能程度所对应的护理服务时长，结合居家养老、机构养老和社区养老制订服务标准。
二、建立统一的老年失能评估机制和评估体系，包括独立的专业评估机构和评估标准。借鉴国际经验，评估机构应由社会组织或者第三方评估机构承担，由政府相关部门签约合作，以保证失能评估的公正、公平与客观。
三、建立失能等级、护理分级与保险机制有效衔接、挂钩联动的机制。比如，经过专业评估达到轻度、中度、重度失能的65周岁以上老人，可以分别享受500元/月、1000元/月、1500元/月的护理服务，服务费用由长期护理保险基金承担。
四、政府对护理服务机构、护工提供适度财政补贴。财政补贴应由如今“补砖头”、“补机构”、“补床位”转向“补人头”、补护工、补护理服务机构,对轻度、中度和重度失能老人的护理人员或服务机构进行补贴，缓解目前的养老床位高空置率与床位需求不足并存的结构性矛盾，采取实物支付，向居家护理倾斜。
■全国政协委员、国家科技成果转化引导基金会理事长招商银行原行长马蔚华：发行“社会影响力债券”破解养老服务资金难题
养老服务目前主要是财政性资金投入，“十三五”期间，我国养老服务迫切需要引入更多资金来源。
西方发达国家常用的一种叫做“社会影响力债券”的融资方式，就是利用社会资金，去解决政府资金短缺而导致的养老服务不足或不佳的问题，这种融资方式和一般债券的意义不一样。运用这个工具，可以较好解决现有养老服务问题：一是新工具以成果为导向，由第三方机构独立评估项目效果，不成功不付费，可以避免传统政府购买养老服务寻租的可能性。二是运用新工具可以充分调动社会资金，缓解地方政府财政压力，保障养老服务投资。三是有别于民间资本运用的缺乏持续性，新工具自带“造血”功能。四是新工具可实现资金投入前置，有助于社会组织摆脱资金困扰，专注服务项目。
建议我国借鉴金融领域这种高级的“PPP模式”，创新开发“社会影响力债券”，先由政府或慈善公益机构委托中介机构发行社会影响力债券，向商界及个人投资者筹资；再与非营利组织或者其他社会企业签订服务合同，资金交由他们实施养老服务；如果最后项目达到设定的成效指标，投资者取回本金，并获得不同程度的预定投资回报，反之则不付费。
建议先在深圳进行养老服务社会影响力债券的小范围试点，推动官产学深度合作。可借鉴美国由政府出资设立“社会创新基金”和英国创立“大社会资本”的经验，由中央政府出资或由各商业银行参与的方式，设立支持社会影响力债券试点的专项种子资金，为地方试点项目的方案设计和项目执行提供资金配套。同时完善养老服务投资配套政策，简化养老社会组织登记注册手续，制定针对公益性养老社会组织的优惠政策，吸引更多私营投资者参与到社会影响力债券等社会投资中。
■全国政协委员，中国人民银行西安分行党委书记、行长国家外汇管理局陕西省分局局长白鹤祥：加快党政机关和国有企事业单位培训疗养机构改革
最近中央出台了有关“党政机关和国有企业培训疗养机构改革”的文件，鼓励有条件的培训疗养机构转向健康养老服务业。为落实好有关政策规定，建议：
一、在国务院层面成立转型养老机构的专门管理部门，统一负责转型中相关工作的组织领导、政策制定和部门协调。
二、尽快摸清底数，建立适宜转型为养老机构的区域性培训中心的目录，掌握类别、性质、隶属关系、产权属性、经营情况、人员状况、资产负债等等。
三、在以市场化方式转型为此类养老机构的过程中，坚持公开、公正、公平的原则，通过第三方资产评估、公开招投标，面向社会公开拍卖或租售，确保国有资产不流失，养老用途不改变。
四、尽快就转型中涉及的土地、税收、医养结合和水电气等支持措施出台相关配套政策，妥善处理好转型过程中涉及的机构性质变更、职工利益维护、国有资产保值增值等关键问题。
五、强化资金保障和金融政策支持。转型所需资金可通过专项信贷支持、政府采购和补助贴息等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与转型养老服务设施的建设、运行和管理。
■十二届全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员，民建中央副主席辜胜阻：科学界定家庭、政府和市场在养老体系中的边界和功能
我国人口老龄化呈现出五大特点：一是老龄人口的基数大、比值高、增长速度快。二是需要特别照顾的“失能、高龄、三无、空巢”四类人群绝对量很高。三是农村地区养老问题将更加突出。四是家庭规模小型化、结构多样化和居住离散化，弱化了家庭养老功能。五是“未富先老”与“未富先骄”同时并存。对此，建议：
一、面对严重的人口老龄化，要科学界定家庭、政府和市场三者之间的边界，发挥家庭在养老服务中的第一支柱作用。一是政府应“兜底”无钱且无照护能力的老人，弥补家庭养老“空档”；培育市场服务好有钱无照护能力的老人。二是政府应提供制度供给，通过津贴和减税，鼓励子女与父母同住或就近居住。三是建立长期照护相互保险为主，社会救助、商业保险为辅助的老年人长期照护制度。
二、推动养老服务健康发展，政府要重点做好顶层设计、规则制定、政策扶持、市场培育、服务监管和托底救急6方面工作。一是未来要优先发展居家养老服务，打造居家养老模式，开展“互联网+养老”服务，推进养老智慧社区建设。二是在市场准入、金融支持、土地供应、财税扶持、人才培养方面，着力解决民办机构的融资难、用地难、运营难和用人难“四难”。三是政府重点“兜底”“三无”、“五保”等老年人的养老需求，从服务“提供方”转向服务“购买者”。四是改变公办机构存在的服务形式单一、管理运行封闭、经营效率低下问题，化解公办养老机构“一床难求”而民营机构大量过剩的结构性供给矛盾。
三、高度重视适应人口老龄化的城镇化战略，破解失衡的城镇化与老龄化不协调问题，解决老年农民工的养老“退路”。为此，迫切需要大力培育县城和新生中小城市，鼓励老年农民工就地城镇化养老。
■全国政协委员、民革浙江省委会副主委计时华：对失能老人的长期照护应逐步公共服务化
失能老人由于部分或完全丧失生活自理能力，在很长时期内都需要包括生活照料、医疗护理、精神慰藉等在内的长期照护。以往的长期照护大多由家庭来承担，但现在家庭的养老功能在逐步弱化。所以，长期照护服务成为全社会要共同面对的公共服务问题。同时，因为我国是一个未富先老的国家，长期照护由政府一家独自来承担，显然是不太现实的。在这样一种情况下，加强对失能老人的长期照护服务，可以先从两方面去做工作：
一、进一步发挥福利救助在长期照护中的解困作用，减轻长期照护给失能老人个人及其家庭带来的负担。一是将低保、高龄、失能老人纳入福利救助照护体系，做到应护尽护；有条件的地方也可覆盖到独居、丧偶、失独家庭的失能老人。二是统筹现金直接补贴和实物服务照护，按照失能程度不同分别采用不同的福利救助方式，比如通过社区义工和时间银行等方式，提供免费上门服务，或通过政府购买提供基本医疗护理、日常生活照料等。三是调整公立养老机构的服务定位，确保政府兜底的困难对象优先入住养老机构。
二、发挥居家和社区照护在长期照护中的基础作用，满足大多数老人“就地养老”的渴望。一是推动居家养老服务机构和服务网络建设，搭建家庭和社区日常照顾与医院急性护理之间的转接平台，使家庭、社区、医院一体联动，为失能老人提供专业化长期照护服务。二是发展完善社区的日间照料、托老中心，为失能老人家庭照料者提供中期、短期的喘息式服务。三是促进医疗保健、康复训练、养生指导、心理关怀进家庭，上门提供助餐、助浴、助医等个性化定制服务。
■全国政协委员、辽宁省铁岭市副市长岳泽慧：着力提升农村养老服务水平
农村独居的空巢老人问题反映出我国农村养老保障制度亟须完善，农村养老已成为影响农村社会生活的重大问题。为此，建议：
一、将农村养老与城市养老置于同等重要的位置对待。与城市相比，农村老人数量更多，贫困程度更重，养老保障水平更低，且农村养老机构数量不足，设施设备差，缺乏资金和人员，有必要针对农村养老服务与发展制定具体扶持政策，在土地供应、资金补贴、税费政策上给予足够的支持。
二、逐步提高农村老人基本生活保障水平。从经济上保证老年人达到基本生活水平，在政策上明确向符合条件的老人发放高龄津贴。积极探索适合农村的长期照护保险制度，多渠道筹集农村社会养老保险基金。
三、盘活现有资源，确保公办农村养老机构发挥好“托底”作用。一是要在统筹规划，充分利用好现有基层养老资源的前提下，新建、改扩建一批公办乡镇养老服务机构，确保每个乡镇有一所标准化的公办养老院，为乡镇公办养老服务机构配备足够的工作人员，打造优质的服务队伍，满足“三无”老人和农村五保对象集中供养。二是要建立乡镇卫生院对乡镇养老机构长期稳定的对口支援协作关系，明确规定乡镇卫生院对同行政规划区内的养老机构提供必要的医疗护理服务和技术指导。三是要加大对地方财政的补贴力度，用于支持乡镇公办养老院改善设施条件，在满足“三无”老人和五保对象集中供养的前提下，向社会开放，提高运行效益，增强护理功能。四是要激活土地资源，让土地流转成为提高农民的养老保障的重要手段，同时进一步落实好国家有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的政策。
■泰康保险集团股份有限公司董事长兼首席执行官陈东升：释放政策空间 支持营利性养老机构
保险资金投资医养，发挥保险资金参与重大民生工程和服务业基础设施建设，符合国家供给侧结构性改革要求，有利于提升全社会保障水平。现结合医疗养老服务业实践，提出建议：
一、推动土地政策的支持措施进一步落地。建议将养老社区土地性质明确为“养老综合用地”。国土资源部现行《土地利用现状分类》中没有养老用地专门类别，只有用于非营利养老机构的“医卫慈善用地”。用地性质不明确导致供地计划中分配给养老项目的土地不足，进而推高土地价格，成为发展养老产业的瓶颈。
二、推动医保定点资格获取政策落地，适当扩大康复治疗、亚急性期治疗医保报销范围。尽管国家和地方政府支持营利性养老机构和医院公平获得医保定点资格，但主管部门对医疗保险基金总量不足的顾虑，使实际获批很难。事实上，养老社区使用医保，不会导致总体医保支付的额外增加。建议加大对养老机构配建医疗机构纳入医保政策的落实力度，提高老年人康复医疗的支付标准。
三、解除优惠政策对养老机构营利属性的限制。加大对营利性养老机构的支持。虽然国家和地方政策明确养老机构享受水电气暖居民价，但基层企业常以上级主管部门没有发文为由延缓执行。房产税方面，建议允许营利性养老机构能够享受与非营利机构同等的房产税减免待遇。
■天津鹤童公益养老集团董事长方嘉珂：解决“养谁”和“谁养”问题
谈养老，首先要搞清楚“养谁”？国际上大都把65岁以上者称为老年人，而我国定义的老年人标准为60岁以上，按此计算，我国老年人口目前实为1.5亿人。而且，发达国家的养老院只收“失能”者。假如我们以1.5亿老年人的5%来计算“失能”者，全国目前应该是750万，而不是4000万！
在搞清楚只养“失能”者之后，“谁养”的问题迎刃而解。因为老人一旦进入“失能”期，其所耗人财物力资源迅速攀升为其健康期的2-6倍，“刚需”由此而生。至于以营利为目的、面向有钱人的“高端”养老“企业”，应不在同一语境。但政府有关部门应注意防止出现透过“非营利”与“营利”的双重登记而“通吃”的情况。为此，建议：
一、明确政府责任。发达国家政府只是对“失能者”负责。假如我们按照750万计，政府是有能力对如此的“小众”负全责的。应把补“砖头”“床头”尽快转变为只补“人头”，同时，我国长期照护保险支付体系应尽快建立。
二、落实《慈善法》。要对原责权利不清的“民非单位”进行“社会服务机构”的重新登记，将志愿从事“非营利”服务的社会资源组织起来，给原属公益慈善性质的从业者创造可发展空间。社会力量绝非单指狭义的“资本”，志愿服务者本身就是人力“资本”。
三、结束公办福利院。应把公办院让渡给民办非营利组织去经营。
部委回应
■民政部副部长高晓兵：
近年来，民政部会同有关部门认真贯彻党中央、国务院关于加快发展养老服务业的决策部署，以老年人需求为导向，努力构建需求与供给相匹配，政策、资金、人才、技术作支持，保基本、兜底线、可监管的养老服务体系。初步建立了以《老年人权益保障法》为统领，国务院关于养老服务的专项规划和规范性文件为骨干，部委和地方性法规政策、国家和行业标准为支撑的法规政策体系；联合相关部门开展养老服务业综合改革、信息惠民工程、养老机构远程医疗合作、智能养老物联网应用示范工程试点、居家和社区养老服务试点、医养结合试点、公建民营为重点的公办养老机构改革试点；初步形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务格局；加强人才、信息化建设；履行政府兜底保障责任；实行行业监管，制定实施《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，建立养老机构准入和退出制度。
下一步，一是进一步加强顶层设计，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，增强政策制度的针对性、协调性、系统性；二是进一步强化居家和社区养老服务功能，扩大服务覆盖面、增加服务内容、提升服务质量；三是进一步深化养老服务供给侧改革，完善养老设施布局、优化老机构功能，提高床位利用率。全面放开养老服务市场，引导支持社会力量举办养老机构，办好公办保障性养老机构，深化公办养老机构改革，提高养老服务有效供给；四是进一步加快推进医疗卫生与养老服务相结合，推动资源有序共享，形成覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络；五是进一步推动普遍建立经济困难老年人养老服务补贴、高龄津贴和护理补贴制度，逐步实现基本养老服务均等化。鼓励有条件的地方开展政策性长期护理保险试点，推广长期护理商业保险产品；六是进一步重视农村老年人养老服务工作，推动建立农村老年人关爱服务体系；七是进一步健全监管体系，促进养老服务健康发展。完善养老机构设立许可制度，加强养老机构内部管理。完善养老服务标准化体系，推动建立养老机构综合责任险、老年人意外伤害险等，培育和发展养老服务行业协会，发挥行业自律作用。
■国家发展和改革委员会副主任王晓涛：
听了各位委员、专家们的意见建议，很受启发。近年来，按照国务院部署要求，发改委在规划编制、政策制定、改革创新、资金投入等方面做了一些推进养老服务的工作。虽然养老服务业取得了很大进步，但是存在的问题还有很多，委员和专家们提到的一些关于政府定位和养老服务价格、土地政策、建设标准化等问题，发改委将积极配合相关部门在下一步工作中认真加以研究，充分听取各方面意见，将这些问题更好地解决，以回应广大民众的期待，增强人民群众的获得感。
■财政部副部长胡静林：
各位委员经过调研提出了很多真知灼见，财政部将认真研究，作为今后完善相关政策的重要依据。
首先，正如几位委员所说，养老服务业要发挥市场和家庭的主要作用，政府则起到补短板的“兜底”作用。政府要集中力量关注经济困难的高龄失能老人，可以通过购买服务和发展非营利性组织等方式提供养老服务，把有限的财政资金集中起来，用到最急需的人身上。
其次，发挥税收调控作用，支持养老服务业发展。目前，税收优惠政策主要有两部分：一是普惠性政策，国家对从事养老服务业的营利性组织和非营利性组织，都给予了营业税减免。“营改增”试点后，相关优惠政策在增值税制度下也得到了延续。二是差别性政策，主要是按营利性和非营利性组织区分。总的来说，营利性和非营利性组织之间的差异不宜改变，这种差异体现了政府对非营利性组织的支持。
此外，大家提到的长期护理保险制度是一个较大的问题。保监会已会同部分保险公司开展商业性护理保险试点，但各方对长期护理保险的看法还不太一致。当前，我国应重点织好养老保险和医疗保险两张“网”。在此基础上，可通过试点积极探索出经验。
■人力资源和社会保障部副部长游钧：
在实现了全国所有老年人的养老保险和医疗保险全覆盖的基础上，重点推动这几项工作：
一是将符合条件的养老服务机构内设医疗机构纳入医保定点范围。按照国务院简政放权的要求，我部已取消定点医药机构资格行政审批。基本医保对各类医疗机构一视同仁，凡取得医疗机构执业许可，执行政府规定的医疗服务和药品价格政策，无论所有制形式，均可申请纳入定点范围，与经办机构签订服务协议。
二是以异地安置退休人员和异地住院费用为重点，推动基本医疗保险异地就医结算服务工作。目前城镇职工和城镇居民医保基本实现了市内医疗费用直接结算；除西藏和甘肃外，全国30个省份（含新疆兵团）均建立了省级异地就医结算系统，实现联网结算。目前正按照国务院部署，抓紧实现全国跨省异地就医联网结算，并以京津冀为重点来推动这项工作。
三是按照十八届五中全会要求，在总结山东、吉林、上海等地探索实践的经验基础上，开展长期护理保险试点工作。在全国15个城市利用1-2年时间，探索建立以社会互助共济方式筹集资金、为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度政策框架。
下一步将结合各位政协委员提出的意见建议，认真梳理养老服务工作方面的问题，研究应对人口老龄化下的具体措施，认真履行职责，协同抓好落实。
■国家卫生和计划生育委员会副主任王培安：
参加全国政协双周协商座谈会，很有意义，收获很大。现结合进一步做好医养结合工作，介绍两点情况。
一、抓好现有支持政策的贯彻落实。近年来，国务院办公厅转发了卫生计生委等9部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，我委联合民政等部门后续下发了两个贯彻落实的文件和11个规范性文件及指导性文件。听了政协委员和专家们反映的情况和提出的意见和建议，感觉还有一些问题是文件当中已经明确，但还没有抓好落实。对于已经出台文件的贯彻落实尤为重要。
二、调研组、各位政协委员、专家们介绍的情况和提出的意见和建议，我们将梳理好、消化好、吸收好，进一步完善卫生计生委的支持政策。重点调动三个方面的积极性：一是地方政府的积极性，二是市场的积极性，三是社会的积极性，以此推动医养结合产业的健康发展。
