编者按
草原生态关系到民生、环境和可持续发展，在我国经济社会发展大局中具有重要战略地位。进入新世纪以来，国家先后启动实施了一批草原重大生态建设工程，在主要草原牧区全面建立了草原生态保护补助奖励机制，推动了草原生态建设，草原生产方式出现了可喜转变，牧民的收入有了较大增加，草原保护意识进一步增强。但是受自然、地理、历史和人为活动等多因素影响，草原生态保护欠账依然较多，已恢复的草原生态依然脆弱，巩固草原生态建设成果任重道远。9月22日，全国政协召开双周协商座谈会，专门就此问题协商座谈。现将有关发言摘登如下。
■全国政协常委、人口资源环境委员会副主任，武装警察部队原司令员吴双战：综合施策保护好祖国的大草原
我国推行绿色发展、工程治理、补奖政策近五年以来，是草原生态恢复最好的时期，草原持续恶化趋缓、局部治理取得明显成效。草原生态明显恢复,牧民收入有了较大增加，草原生产方式出现了可喜转变，牧民的草原保护意识得到加强，各级党委政府与社会各界呵护草原风气逐步形成。但草原保护还存在四个问题：一是草原资源底数不清。林地、草地、耕地交叉地带权属存在有利都争、有责互相推的现象。二是国家对草原的补奖款，有的地区以福利发给牧民，未发挥出对草原保护的引导推动作用。三是保护草原的法规尚不完善。四是草原保护监管不到位，超载放牧及领补奖款后不禁牧、昼禁夜牧的现象依然存在。建议：
一、启动全国草原专项调查，摸清草原底数，解决草原地类不清、权属不明等问题。对于林草交叉地带，考虑增设林草地这一类别。
二、运用国家补奖政策，引导、推动草原保护工作。健全评估激励机制，使补奖款成为推动草原保护的杠杆。
三、抓紧修改《草原法》，制定《基本草原保护条例》，完善草原保护法规。
四、提高精准监管能力，推动保护草原措施落实。政府牵头整合各方执法力量，形成监管队伍，对全员进行评估，根据评估结果发放补奖款。
五、培养新型牧民，为草原保护发展提供人才支撑。支持大学生到草原创业，以高素质领头人带动草原牧民致富，培养新型草原人才。
■全国政协委员，内蒙古自治区政协副主席董恒宇：保护草原生态 传承草原文化
近些年，国家启动草原生态补奖等政策，草原生态修复能力提高，草原生态有所好转。但是，还存在一些问题：一是草原生态十分脆弱，草产业等依然靠天吃饭。二是草原地区大多干旱缺水，水资源短缺和工业矿业开发形成了强烈的反差，产业布局与水资源承载能力不相协调。三是随着城镇化进程推进，部分牧民转移到城市生活，后续产业不能跟进的地区，进城的牧民难以就业。四是输电线路在草原无序摆布，运输汽车碾压草原，道路纵横，破坏了草原景观。为此，建议：
一、坚持生态优先原则，尽快修订《草原法》，出台有关条例。尽快出台《湿地法》，抢救湿地草原。
二、坚持以人民为中心的原则，适当提高草原生态保护补偿标准，针对进城牧民的就业、医疗、孩子入学等实际问题，研究制定配套政策，使牧民顺利融入城镇生活。
三、处理好保护与发展的关系，划定基本草原保护红线；加强执法，严厉打击和处罚对草原的破坏和污染；发展绿色金融，设立草原生态治理的专项资金；鼓励草原地区改革行政体制，成立生态专门保护机构。
四、积极建设国家草原公园，保护草原景观，学习传承游牧文明人与自然和谐共生的生态智慧。
五、顺应牧民离开草原进城定居的趋势，建立和合并牧区合作社，扩大游牧范围，恢复游牧文明倒场、轮牧、休牧等科学合理的传统生产方式。
■全国政协常委，江西省政协副主席孙菊生：加大扶持力度 保护好南方草地
南方草地涉及15个南方省区，面积9.63亿亩，占全国草原草地面积16%。国家长期以来对南方草地的保护还是非常重视的，采取了许多有力的措施，建立南方草地现代畜牧业，带动了南方天然草地的改良，也带动了南方建植人工饲草地，效果不错，但问题也很多。一是对南方草地资源的重视程度不够；二是南方草地地类属性不清；三是草地确权比较困难；四是管理机构和监管机构缺失；五是南方草畜业产业化水平比较低。建议：
一、提高认识，强化领导责任。南方各级政府要进一步提高对草地生态价值的认识。国家有关部门应把南方草地纳入全国草地统筹范围，完善南方草地监理机构，建立科学化管理体系和考核机制。
二、加强扶持力度和政策支持。希望根据南方草地特点，制定相应保护奖励和补助政策。另外，加大南方草地科研、推广投入，依靠科技进步和技术创新，解决技术难题。
三、加强法规建设，提供强力保障。要加快完善地方草原法规建设，特别是推进南方省份草地地方法规的完善和实施。根据南方草地确权难、林草矛盾大的特点，建议尽快制定《基本草原划定办法》。草原法的修订，要切合南方各省区实际。
■全国政协委员，四川省阿坝藏族羌族自治州人大常委会原主任王福耀：进一步落实好草原补奖政策
阿坝藏族羌族自治州有天然草原6783万亩，其中可利用草原面积5784万亩。结合草原生态保护的情况，就落实草原补奖政策提几点建议：
一、进一步科学制定补奖标准。现在各大牧区执行的补奖标准是第二轮调整后的补奖标准，尽管补奖标准已经提高，但仍存在一些问题。补贴收入难以弥补牧民因禁牧减畜减少的生产性收入，影响牧民对保护草原生态的积极性和影响牧民稳定增收。建议以草原平均产值为基础，分类科学确定禁牧、草畜平衡补奖标准，实施差异化补奖。
二、进一步提高草原精准管理水平。由于当前草原监理体系薄弱，人员少，造成监管执法难，补奖资金发放缺乏考核，无法与禁牧减畜任务建立起联系，甚至在某些地方出现了“养懒汉”现象。建议健全草原管理机构和基层管护人员队伍，提升精准管理水平。
三、进一步提高草原基础设施建设水平。建议加大对牲畜暖棚、巷道圈、牧道等生产性设施建设的资金投入力度；加大对人工种草基地、标准化草场等现代畜牧设施的建设力度，鼓励支持家庭牧场、草业大户等开展专业化种养殖，加快恢复草原生态。
四、进一步加强草原生态保护宣传力度。建议继续大力向牧民群众宣传草原生态保护的重要性，充分调动广大牧户参与保护建设草原、保护建设家园的积极性和主动性，积极配合好草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡工作，强化牧民对禁牧、草畜平衡管护的自我约束。
■全国政协委员，中国作家协会影视文学委员会副主任艾克拜尔·米吉提：科学建立草原生态保护机制
自2003年起，国务院启动了在天然草原以围栏建设为主要内容，实行草原禁牧、休牧、轮牧的退牧还草工程，取得了一定成效。而在我国，大部分草原都在北方，季候特征是“一岁一枯荣”，因此，在传统天然草原，围栏带来的副作用有时大于效益。
首先，在县与县，地方与兵团之间，过去的疆界由于被草原围栏交叉，随着时间的推移，似乎形成既成事实，由此成为一些草原纠纷的诱因。其次，草原围栏成为野生动物受伤、死亡的一个原因。第三，一些围栏造成农区与牧区之间管理的不便。第四，为了建设围栏，大型机械设备进入草原碾压植桩拉网，对天然草原造成一些毁坏，而相应的保护和恢复机制尚未确立。建议：
一、加大禁牧区建设，同时推进饲草基地建设。饲草基地饲草产量与天然草场草产量比为1∶6吨，可大大提升饲草产量。相关经费投入产出比也得到大幅提升。
二、分类管理农区畜牧业和草原畜牧业。农区畜牧业应当实行舍室圈养；牧区畜牧业按禁牧、休牧、水涵养、草畜平衡休牧区实行牧养。
三、在“十三五”规划实施期间，适当提高草畜平衡休牧区牧养费，切实提高牧民收入，进一步提高牧民保护草原生态的积极性。
四、进一步建立健全天然草原保护体制机制，切实纳入法制化保护轨道，尤其对于草原开采和建设，务必建立科学的恢复补偿机制。
■全国政协常委、人口资源环境委员会副主任，中华全国供销合作总社原理事会主任、党组书记李成玉：完善草原补奖政策把钱花在关键“点”
总体看，我国的草原补奖政策起步晚，补奖标准低，资金使用比较分散。今年已启动实施新一轮草原补奖政策。为更好发挥补奖政策的作用，建议：
一、加大信贷支持的力度，综合增加对草原建设的投入。国家在继续加大财政资金投入力度的同时，金融部门要增加对牧区信贷资金投入，降低牧民贷款门槛，提高贴息标准。根据牧区生产周期长的特点，灵活延长还贷期限，给予低息或无息优惠。完善以草场使用权抵押贷款的融资形式，切实解决牧民生产生活贷款和金融扶贫放款难的问题。
二、资金使用要突出重点，给地方政府一定的调剂权限。应整合现有涉牧资金，参照补奖资金“四下放”的做法，给予地方调配权限，合理统筹利用资金，提高资金使用效益。
三、从长计议，全面建设现代化牧场。加大牧区生产基础设施建设和冬季转场通道建设，推进草场补播改良、饲草料种植基地建设，在生态监测、畜种改良等方面加大资金和技术投入，支持牧区新型经营主体开展适度规模的标准化养殖，提升牧场现代化水平。
■全国政协委员，新疆医科大学附属中医院副院长孟庆才：应尽快修订《草原法》
现行《草原法》自1985年施行以来，对加强草原的保护、建设和合理利用，改善生态环境，发挥了重要作用。但由于制定和修订较早，其在制度设置、管理手段、处罚力度等方面已难满足当前我国生态文明体制改革的总体要求。建议全国人大环资委与国务院法制办加强沟通协调，将该法的修订工作列入2017年立法计划。同时，建议国务院法制办在《内蒙古自治区基本草原保护条例》等地方性法规的基础上，加快制定我国《基本草原保护条例》，并关注以下重点问题：
一、增设草原生态红线保护等生态文明制度规定，巩固国家生态安全屏障。在《草原法（修订案）》中增设草原生态红线保护、草原资源资产产权和用途管制、草原资源资产离任审计、草原资源损害责任追究和草原生态补偿等制度规定，健全和完善草原生态文明制度。通过加大依法治草力度，更好地巩固草原保护建设成果，并充分发挥青藏高原、内蒙古和新疆草原等国家生态安全屏障的重要作用。
二、解决草原管理机构层级较低、监督管理机构执法主体资格不明确等问题，建立与草原在生态文明建设重要地位相称的行政管理队伍。同时，进一步明确草原监管机构的执法主体资格，理顺草原监督管理体制。
三、规范草原征占用的审核审批程序。现行《草原法》规定，征占用草原须经过草原行政主管部门审核同意后，再由国土部门审批。但一些地方征占用草原未审先批、化整为零等现象频发，对此类违法行为的处罚主体不明确，亟待加以规范。
四、确立草原确权承包制度，引导广大牧民脱贫致富奔小康。应立法确立草原承包的基本原则，依法推进基本草原划定，明确草原确权登记的主体、程序和标准，细化发包方和承包方的权利义务，强化对草原承包合同和流转的管理。
■全国政协委员，洛娃集团董事长胡克勤：适应自然规律 让草原“休养生息”
作为世界三大草原之一的呼伦贝尔大草原生态遭到严重破坏。由于长期生态破坏，气候越来越干旱，导致草原水域不断减少，被誉为“夏都”的呼伦贝尔今年一度达到44℃的高温，并且少雨，植被生长无法保证水分要求，“牧草王国”的称号已名不副实。
造成这些情况的原因：一是实行封闭放牧，打破了轮牧、游牧的自然规律，无法保证恢复周期，对草原生态造成了严重威胁；二是《草原法》得不到有力执行；三是工矿业大量开采，特别是煤炭开采，破坏了原有气候环境，影响了降雨，造成地下水位下降；四是开荒种地，草场面积大量减少，车辆随意通行、碾压；五是草场放牧量过度，严重超出每亩4牛、20羊的合理载畜量范围，并且羊畜品种发生本质变化，山羊的过度养殖，令草皮根系遭到严重破坏；六是在草场上采挖中草药（如黄芪、柴胡等），草场遭到严重破坏；七是呼伦贝尔草原地区草系以籽系为主，围建草库伦内长年伏天打草、搂草，使草籽没有成熟就被打掉、搂走，截断了植被循环再生能力；八是网围栏的增加破坏了生态平衡，野生动物面临绝迹，如草原天敌草原鼠泛滥成灾，草原狼无法捕食草原鼠，对植被形成毁灭性破坏。对此，建议：
一、修订《草原法》，严禁草原围栏，恢复适应自然规律的轮牧规则。
二、限制破坏草原的矿产开发，将草原开矿批准权收到中央，在草原管理部委专业论证后方可批准实施。
三、对牧民进行部分移民或临时性移民，严格控制载畜量，提倡鼓励限小畜、养大畜的养殖政策。
四、五年之内限制放牧，使草原休养生息，五年后实施轮牧、限牧，恢复草原植被。
■全国政协委员、民族和宗教委员会副主任，青海省政协原主席白玛：重视和加强草原生态文明建设
我国天然草原近4亿公顷，占国土面积的2/5。从草原现状看：一是惠牧政策少于惠农政策；二是草原生态脆弱，灾害频发；三是牧民产业结构单一，增收渠道窄；四是草原退化、沙化、碱化日趋严重。因此，重视和加强草原生态文明建设，已是当务之急。对此，建议：
一、规划领先。顶层设计、科学规划，用政策支撑草原生态建设、保护和发展空间，明确草原未来生态文明建设的标准和方向。
二、保护优先。将草场划分核心保护区、生态修复区和传统利用区等，实行差别化保护。核心区保护好湖泊湿地、草原草甸，提高水源涵养和生物多样性服务功能；生态修复区加强退化草地、沙化土地治理和水土流失防治，实行禁牧、休牧、轮牧，休养生息；传统利用区发展生态畜牧业、有机畜牧业，合理控制载畜量。
三、发展先行。六大牧区应有敢为天下先的勇气，在草原保护、沙漠化防治、高寒草原基础设施建设等领域，谋划生态修复大工程、大项目，确保生态投资不减少、项目不断线。
四、保障民生。国家应加大对“三牧”的投入，支持草原畜牧业防灾抗灾体系、牧区水利工程、游牧民定居工程和牧区城镇化建设。继续实施草原生态奖补政策，适当提高奖补标准。将保护生态与精准扶贫相结合，与牧民转岗就业、提高素质相结合，与牧民增收、改善生产生活条件相结合，在草原生态项目中设立生态管护公益岗位，使牧民由草原利用者转变为生态保护者。
五、制度创新。像保护基本农田一样保护基本草原，确定生态保护红线，坚守基本草原面积。严格草原执法监督，将分散的管制职责统一到一个部门实施，完善监测系统，杜绝草原矿产资源无序开发，加强草原征占用管理，健全资源有偿使用和生态补偿机制。
■全国政协委员，民进中央秘书长高友东：保护草原就是保障国家粮食安全
由于我国以农耕文明为本的思想根深蒂固，对“草原畜牧业”认识不足，科研、教学、政策、法规等领域的经验积累也大多在“农业畜牧区”，忽略了两者的巨大差异，对“草原畜牧业”习惯照搬农业畜牧区的做法，造成诸多问题。
首先，靠什么养活国人的问题。我们的思想观念中，片面理解“粮食安全”，没有认识到保护和建设草原就是减轻粮食压力。“民以食为天”，“食”不仅包括粮，而且包括牛、蛋、奶等畜产品。我们的政策制定，要树立“发展草业等同于增加粮食”的观念，草原生产、建设与管理不能按照传统的“三农”做法。
其次，保护和合理利用天然草场是草食畜牧业生产的中心问题。天然草场是未经过人工驯化栽培，完全处在自然条件下生长发育和繁殖的牧草植物，有着优良品质，其价值就在于牧草资源多样性和多种牧草组合。对于天然草场的保护和合理利用，要科学地维持草原生态系统本身的平衡，在保护的条件下，可持续合理利用，切忌掠夺性开发。
其三，天然草场牧草资源丰富、多样，草原生态是一个完整系统。草原生态系统一旦破坏，恢复需要很长时间。一些地方割裂草原系统建设，不切实际强调单纯的围封、禁牧，以及定居、舍饲、发展人工草地等，违背了牧业自身发展规律，脱离了广大牧区实际。加之，一些包工头雇佣贫困农牧民，违法乱采野生中成药，不仅破坏了草原生态，而且破坏了牲畜食草的多样性和自平衡。
对此呼吁：草原建设、保护与开发，关系到我国的生态屏障，关系到草原的可持续发展，草原“三牧”问题切忌生搬“三农”的做法。保护草原就是保障国家粮食安全。
■全国政协委员，北京大学理学部副主任，中国科学院院士方精云：推广“以小保大”的草地保护与利用模式
实践表明，我国草原牧区主要以天然草地为饲草来源的传统粗放型畜牧业模式已经难以为继，到了必须变革的时候。综合国内外的经验，发展优质高产的人工草地对于我国草原牧区的可持续发展至关重要。
几个方面的原因：人工草地产量高、质量好；我国草原牧区降水量和产草量年际波动大，发展高产高效人工草地，可以保证饲草的稳定供给；发展人工草地为天然草地生产和生态功能的提升奠定基础。
基于上述认识，我们提出“以小保大”的草地保护与利用模式。其基本原理是：在草原牧区，利用不足10%水热条件适宜的土地，建立集约化的高产高效人工草地，提供单位面积产草量达天然草地10倍以上的优质牧草；对其他90%以上的大面积天然草地进行保护和修复，实现生产与生态功能的双提升。
近年来，我们在呼伦贝尔农垦进行试验示范，结果证明“以小保大”的理念是完全可行的。基于前期的实践和我国草牧业发展中的问题，建议：
一、国家加大牧草育种选种、分子育种技术应用以及良种繁育基地的建设。
二、建立与牧草特点相适应的人工草地生产技术体系。
三、建立规范的草产品加工与贮藏技术体系；研发高效加工菌剂，提高牧草的营养价值和饲喂效益；研究实施“储备草”工程，减少牧草生产的大小年问题所带来的影响。
四、国家加大对天然草地保护和改良技术体系的研究、示范和推广力度。
■全国政协委员、外事委员会副主任，察哈尔学会主席韩方明：让社会组织成为保护草原的重要主体
最近我们察哈尔学会组织专家学者到内蒙古和张家口坝上地区，做了一些公共政策调研。通过调研，建议建立一套立体的、系统的草原生态保护工程，将农牧民区社会组织作为保护草原生态工程的重要主体。
相较于其他机构，社会组织在草原保护方面价值追求更加单纯，知识与技术能力更加专业，还可充分发挥政府和个体的连接效应，聚集社区资源，以多元整合社会资源的方式，提升草原保护能力，寻求草原可持续的发展模式。最终，社会组织也协助政府强化了社会稳定的工作。对此，建议：
一、政府简化放宽注册手续，解决挂靠问题，鼓励成立草原保护协会。给予社会组织充分的信任，以开放的胸怀积极吸引和培育有能力的组织。
二、政府给予社会组织适当的经济补贴和政策优惠，购买社会组织在草原生态恢复方面的公共服务。
三、通过社会组织的力量，开展多渠道、多形式牧民培训工作，扩大牧民就业，促进牧民在不过度开垦草原的情况下实现增收。此外，通过教育引导，提高农民对草原生态保护的重视，主动保护草原。
四、鼓励社会组织配合政府，通过现代通讯工具和大数据挖掘，有针对性地在草原上开展生态保护，从而形成一套政策带动、社会组织主导、互联互通、共享共治的新型立体生态保护系统。
■全国政协委员，内蒙古和信园蒙草抗旱绿化股份有限公司董事长、总经理王召明：利用大数据掌握草原“身体变化”
我一直从事草产业，对如何保护草原方面，提几点建议：
一、保护草原要真正认识草原。一片草原的好坏，是由“水土气、人草畜、微生物”这些生态数据组成的。目前我们已收集了1800多个草原植物的原种、2万多份土壤样本。点开这些数据，酸碱度是什么，土壤类型是什么，适合生长的原生植物是什么，一目了然。我已经做了10万份样份，相当于给草原母亲做了一个“体检”。有了基础指标，了解草原的“身体变化”才能针对性治理。草原保护既要有静态的收集研究，更要有动态的监测，要适时了解草原的生态现状。
二、保护草原就要深入草原，跟草原对话。这些采样的工作不是科学家或者一个科研机构能够完成的，必须让农牧民去完成。一个地方现在是什么情况，以前好的时候是什么样子。原来有什么，尽可能恢复；退化后缺什么，就要人为地修复。
三、为保护草原提供物质保障和标准化的保障。必须建立草原种质资源库；完善草原保护和修复的标准；要有标准的执行方法，草原保护也应该有“导航”。
■全国政协委员，新疆农业大学副校长蒋平安：推进草原确权 实施草原分类管理
目前草原确权承包方面存在的主要问题：一是草原确权登记颁证主体不明确，法律关系混乱。现在牧民手中有不同时期、不同主体颁发的草原使用和承包证。因颁证主体不明确，法律关系混乱，草场一旦被非法征占用，每个确权主体都无法保护牧民的利益。二是草场承包需要进一步分类细化。新疆荒漠草场面积大，这部分草原生产力低，已不再用于放牧或很少放牧，但对新疆整体脆弱的环境来讲，具有重要的生态价值。将荒漠草原全部承包给全区32万户牧民，既不能起到发展畜牧业生产和保护草原生态的作用，也不利于新疆交通等基础设施建设和城镇化发展。
进一步完善草原承包确权制度，实现承包者“责、权、利”的有机统一，是保护好草原生态、推进现代草原畜牧业的重要基础。对此，建议：
一、统一确权登记主体，实施草原分类管理。统一归口草原确权登记颁证工作，避免造成草原产权、使用权混乱。
二、修订现有《草原法》，对放牧草场和荒漠草场实施分类管理。
三、分生产放牧和荒漠保护两种草场类型确权，在国有产权的基础上，将放牧草场的使用权确权给村集体组织，村集体经济组织再将承包权和经营权确权给牧民，加快推进确权承包工作；荒漠草场所有权归国家，由国家授权地方政府统一管理，由国家草原补奖政策资金支持作为生态型草场予以保护利用，不再用于畜牧业生产。
■全国政协委员，兰州市伊斯兰教协会副会长，甘南藏族自治州政协副主席丁目迪：认识草原重要地位划定草原生态红线
经过这么年的发展和宣传，大家现在都意识到森林和耕地的重要性，但对草原重要性的认识还很不够。草原生态功能减弱的态势不容乐观，草原保护和建设面临的形势依然严峻，地方政府和牧民们都很重视，但由于地方财政困难，需要加大对牧民的补贴支持力度。对此，建议：
一、加大宣传力度，进一步提高全社会对草原重要作用的认识。草原多生长在干旱少雨和高寒地区，这些地区自然条件较恶劣，草原是这些地区最后的生态屏障；草原还是畜牧业的重要载体，是农牧民赖以生存的生产资料，保护和建设好草原，直接关系着边疆稳定、民族团结、牧民脱贫增收。因此，要加大宣传，让各级政府、社会各界和牧民都充分认识到保护草原的重要性，变被动执行为自觉保护。
二、划定基本草原，确保草原生态红线。草原与耕地一样，都是我国重要的土地资源。然而，与耕地相比，草原长期被不断侵占、面积逐年减少的状况却没有引起足够重视。有必要像保护基本农田一样，加快建立基本草原保护制度，划定草原“红线”；尽快启动草原保护红线重大工程，组建领导机构和研究团队；进一步完善国家相关政策法规，确保草原保护红线不可撼动的法律地位；建立健全全景、动态监测机制，坚决遏制草原非法违法利用。
三、牧民在草原保护方面作出重要贡献，但牧民的困难还是很大的，希望国家加大对牧民的补贴力度。
■兰州大学草地农业生态系统国家重点实验室主任，中国工程院院士南志标：发展有粮、有草、有畜的草地农业
我国草原可概括为七个基本特征和现状：面积广，作用大，人均少，产值低，退化重，队伍弱，投入少。草地包括天然草原和人工草地，这两者的比例是衡量一个国家农牧业现代化发展水平的重要标志。我国长期以来农牧业生产系统存在着问题，牧区靠天养畜，不种草，农区主要是种粮。现在生产的粮食，34%用于口粮，剩下绝大多数用于饲料。
我国农业问题是结构不合理，因此要统筹考虑18亿亩耕地和60亿亩草原，发展草地农业，实现有粮、有草、有畜。草地农业的标志，就是草地面积不要少于农业面积的25%，大力发展草食家畜养殖业，适当减少猪的数量，同时使畜牧业产值占农业总产值的50%。我们做过计算，这样发展不会影响口粮安全。现在全国畜牧业占农业总产值30%左右，如果把全国50%的中低产田进行5年周期的草田轮作，5年种粮，1年种草，另外把相当一部分的农闲田、冬闲田20%用来种草，种的草，生产的牛羊肉，加上原来的，可以使我国牛羊肉基本实现自给。
为此，建议：一是启动全国第二次草原普查，划定草原生态红线；二是开展草原禁牧区合理利用试点，充分发挥草原生产功能；三是建立国家饲草生产储备体系；四是加大对草业的政策性补贴：继续实施草原补奖政策，加大种草补贴范围和力度，所有农地种草都给予补贴，为饲草运输开通绿色通道；五是将草业纳入国民经济统计门类；六是设立并尽快启动“草地农业创新与食物安全”重点研发专项，加强牧草育种、草原改良与利用、农业结构调整等方面的研究；七是在全国分区建立若干不小于县旗规模的实施草地农业、农业结构改革实验示范区；八是设立国家草业局或国家草业发展领导小组办公室，加强全国草业发展的管理和协调，同时加强国家草业智库建设。
■中国畜牧业协会草业分会会长，北京林业大学草地资源与生态研究中心主任卢欣石：像对待种粮一样对待种草
草原退化是世界面临的共同问题。草原大面积退化和沙尘暴预警草原正在面临世纪挑战，传统之路难以为继。我国采取了“围栏封育”、“休牧、禁牧”的政策，使得草原植被恢复短期内取得了明显效果，我国六大牧区省区天然草原现每年可以生产1.8亿吨干草，比10年前增加了4%，承载了1.4亿只羊单位，这已是维持草原民族基本生产水平和生活水平的底线，但载畜量依然超载15.2%。草原要可持续利用与发展，必须维持草原生态系统的“生产者（牧草）+消费者（家畜）+分解者”。削减消费者数量难行，只有增加牧草生产量，才是维护草原生态系统平衡与草原人民生活水平的可行途径。
应采取的措施：一是按照载畜量核算进行放牧管理，形成一个循环流动的草原生态系统。二是对已退化的天然草原进行人工补播改良、半改良，提高天然草原生产力。三是在特定条件下，选择适宜土地，进行人工种植多年生优良牧草，尤其是优良豆科牧草，例如苜蓿。四是加强对优质人工牧草生产投入，包括土地资源、水资源、品种资源、机械设备、智力资源、资金投入等。对此，建议：
一、对草原进行资源考察，确定资源数量，划分基本草原，作好草原区划，确定“草原放牧区、草原保护区、草原改良区、人工草地区”。
二、已经开垦的草原撂荒地用来种植优良牧草，甚至开辟部分耕地和边缘交叉地去种植人工草地，并合理配备水资源；像种粮一样种草，像对待种粮一样对待种草。
三、办好牧区的教育。让牧区广大牧民后代，一部分可以留在城里，一部分真正有建设草原志向的后代回到草原，用新知识、新文化、新体系来建设草原。
部委回应
■农业部副部长于康震：
我国是世界第二大草原大国，草原面积近60亿亩，约占国土面积的40%。据统计，2015年，全国草原综合植被盖度达到54%，天然草原鲜草总产量达到10.3亿吨，我国草原生态持续恶化的势头得到初步遏制，局部草原生态状况明显改善，草原牧区草畜产品供给能力明显提高。
但由于受自然、地理、历史和人为活动等多种因素影响，草原生态保护欠账依然较多，已恢复的草原生态依然脆弱，巩固草原生态建设成果任重道远。
下一步，农业部将坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，牢固树立“保护为先、预防为主、制度管控和底线思维”的理念，着力保护和恢复草原生态，促进草原畜牧业健康发展。
一、抓好草原改革任务研究落实。按照中央要求，全面推进草原保护制度建设，紧紧围绕“源头保护、过程控制、损害赔偿、责任追究”构建制度体系，加强资产产权、用途管制、监测评价、生态红线、生态补偿等关键制度研究。稳定和完善草原承包经营制度，规范承包经营权流转。
二、继续落实好强牧惠牧政策措施。实施好新一轮草原生态保护补助奖励政策，确保任务资金落实到草场牧户。组织实施退牧还草、新一轮退耕还林还草、草原鼠虫害防治及农牧交错带已垦草原治理试点等工程，坚持工程措施与自然修复相结合、重点突破与面上治理相结合，加强退化草地治理，提高草原生态产品供给能力。
三、推进依法治草。积极协调有关部门，推动《草原法》修订完善，争取《基本草原保护条例》早日出台。
四、大力发展现代草原畜牧业。继续推进草牧业发展，开展粮改饲试点。实施南方现代草地畜牧业推进行动和振兴奶业苜蓿发展行动，促进种植结构调整和草畜配套，加快现代草原畜牧业发展，实现牧民增收和产业精准脱贫。
最后建议：启动全国草地资源清查专项；实施草原畜牧业转型示范工程；加强草原管护队伍建设。
■国家发展和改革委员会副主任胡祖才：
发改委高度重视生态草原的保护和修复：
一、坚持生态优先的基本方针，做好草原生态保护与建设的顶层设计。发改委认真落实中央生态文明建设要求，在相关规划中突出草原的生态功能和定位，明确草原保护和修复的目标、任务和措施。
二、以重大工程为抓手，多措并举促进天然草原生态恢复：一是实施天然草原退牧还草工程，全面促进退化草原生态恢复。二是实施游牧民定居工程，缓解草原“人草畜”矛盾。三是实施农牧交错带已垦草原治理工程，增加草原植被覆盖率。四是实施牧区草原防灾减灾工程，提高草原科学防灾减灾水平。此外，发改委还结合退耕还林还草、京津风沙源等其他重点生态工程，积极推进草原生态保护建设。
三、以重大政策和规划为支撑，有序实现草原生态良性循环。发改委会同有关部门，编制了《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》，目前已报国务院。其核心是抓住现阶段国内外市场大宗农产品供给宽裕的有利时机，在节约集约利用的基础上，合理降低开发利用强度，给予草原必要时间、空间和条件，增强草原自然循环恢复能力，实现草原资源永续利用和可持续发展。
下一步，发改委将继续按照中央有关部署，牢固树立生态优先理念，以生态脆弱区为重点，坚持工程措施和管理措施相结合，加快划定基本草原，加强草原生态综合治理，促进草原植被恢复，强化草原监督管理，尽快建立草原生态保护与修复的长效机制。
■财政部副部长胡静林：
2011年以来，中央财政大幅增加对草原的投入，实施了草原生态保护补助奖励政策，并积极扶持南方草地畜牧业发展，支持开展“振兴奶业苜蓿发展行动”等。“十二五”时期，中央财政仅上述三项资金累计投入就接近800亿元。草原生态保护补助奖励等一系列政策的实施，使草原牧区的生态条件、生产方式和生活习惯都发生了积极改变，有力促进了草原生态环境恢复、草原畜牧业发展方式转型和牧民持续稳定增收。但是，目前我国草原生态相对脆弱的总体状况尚未根本改变，整体发展趋势仍存诸多不确定因素，生态恢复和保护任务依然繁重。总体上看，草原生态保护任重道远，生态优先还应是主基调。
经国务院批准，今年，中央财政启动实施了新一轮草原生态保护补助奖励政策，进一步完善了政策措施，提高了补奖标准，继续加大对草原生态保护的投入，预计“十三五”期间将投入近1000亿元。
同时，我们也认识到，实现草原生态全面恢复和可持续利用，需要统筹考虑各方面因素，有针对性地综合施策。在不断加大财政支持力度，鼓励各省因地制宜推动政策落地的同时，也应建立更加严格的约束机制，支持监管机构和管护队伍加强监管，不断强化地方政府和牧民的责任。
下一步，我们将认真研究采纳各位委员和专家的意见和建议，进一步完善政策措施，继续推动做好草原生态保护工作。
■国土资源部副部长赵龙：
草原作为陆地覆盖面积最大的生态系统，既有生态功能，也有生产功能。加强草原生态系统保护和修复，意义重大。
这些年，国土资源部按照党中央、国务院部署，配合农业等相关主管部门，积极促进包括草原生态系统在内的生态文明建设，主要做了几项工作：一是推进草原等自然资源的确权登记，明晰产权，保障农牧民合法权益。二是严格土地用途管制，严格限制草原向建设用地的转化，农用地转为建设用地要严格审批。三是积极支持退耕还草。2014年到2016年，国家已经安排了退耕还草252万亩。按照国务院扩大新一轮退耕还林还草的决策部署，下一步对退耕还草的支持力度还将进一步加大。四是结合土地整治，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草，进行草原修复。特别是针对草原的工矿废弃地复垦，也在规划和推进。
目前看来，草场占用、草原退化、生态系统破坏的问题仍然突出。草原生态系统的保护和修复是个系统工程，参照耕地的管理，建议：一是加强量的保护。现在草原和建设用地之间的矛盾比较突出，应尽量维持草原数量稳定。二是强化质的提高，即休养生息，以达到草畜平衡为标志。三是精细化管理。既要依法有序，又要尊重规律。
下一步，我们将认真梳理研究各位委员和专家的意见建议。结合国土资源管理工作，抓好落实，并积极配合有关部门，共同促进草原生态系统的保护和修复工作。
