草原是我国面积最大的陆地生态系统和主要生态屏障。但由于长期重开发轻保护、不合理利用等原因，曾一度致使我国90%左右的天然草原出现不同程度的退化，影响了草原畜牧业可持续发展和牧民增收，威胁着国家生态安全。
在这样的背景下，本世纪初，我国实施了一系列诸如退牧还草工程、游牧民定居工程、草原生态保护补助奖励政策（简称补奖政策）等措施，草原面貌得到了较大改善。
然而，冰冻三尺非一日之寒。目前，我国草原生态环境恶化的趋势并未根本扭转，牧民收入增长尚缺乏持续动力。
为此，9月22日，以“加强草原生态系统保护和修复”为主题的第56次双周协商座谈会在全国政协礼堂召开。多位来自相关领域的全国政协委员、专家学者齐聚一堂，在全国政协主席俞正声主持下，就如何继续推动草原生态系统的保护与修复建言献策。
为了充分做好此次双周协商座谈会的准备工作，今年7-8月，在全国政协副主席王正伟率领下，由全国政协人口资源环境委员会副主任吴双战、李成玉任组长的“加强草原生态系统保护和修复”调研组赴内蒙古自治区、江西省、新疆维吾尔自治区开展相关调研。
草原新政的喜与忧
“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊。”这流传千余年的诗句描述了我国大草原曾经水草丰茂、牛羊肥壮景象，令人向往。
但如今，我们的草原是什么状况？抱着这样的疑问，在近两周的时间中，调研组马不停蹄奔赴内蒙古、江西、新疆三省区，通过深入牧区实地考察、与牧民详细交流以及多次与地方相关部门召开座谈会，委员们看到了各地在草原保护中取得的经验、落实补奖政策的情况，也了解到许多地方面临的问题与困境。
“通过调研，我们得出的判断是：我国推行绿色发展、工程治理、补奖政策近五年以来，是草原生态恢复最好的时期，草原持续恶化趋缓、局部治理取得明显成效。”吴双战在座谈会上汇报了调研情况。
调研组看到，通过补奖政策的实施，草原的生态明显恢复，牧民的收入有了较大增加，特别是草原生产方式出现了可喜转变，正从粗放型草原畜牧业向生态型现代畜牧业转型。在这过程中，牧民的草原保护意识得到加强，从“要我保护”向“我要保护”转变，而且各级党委、政府与社会各界呵护草原风气逐步形成。
然而，在为成绩感到振奋的同时，调研组了解到，草原的保护依旧面临严峻的挑战。特别是随着政策的进一步推进，一些新情况也逐步凸显。
补奖资金使用效率是地方反映较多的一个问题。
吴双战指出，目前草原保护的监管不到位，超载放牧及领补奖款后不禁牧、昼禁夜牧的现象依然存在。
四川省阿坝藏族羌族自治州人大常委会原主任王福耀委员也反映，目前补奖资金“普惠制”的现状导致资金发放缺乏考核，无法与禁牧减畜任务建立联系，甚至在某些地方出现了“养懒汉”现象。“应该把补奖资金发放与落实禁牧和减畜任务挂起钩来，保证补奖资金发放与草原保护责任相协调。”
在调研组看来，补奖资金不单纯是福利，而要发挥杠杆作用，且应加大对牧区牲畜棚圈、青贮窖池、储草棚库等生产性设施的投入。“要引导金融部门增加对牧区信贷资金投入，通过完善以草场使用权抵押贷款的融资形式，切实解决牧民生产生活贷款和金融扶贫放款难的问题。”
“下一步，保护草原不能总在围栏上做文章。”在新疆调研期间，自治区副主席钱智特别提出。
据新疆调查统计，截至2015年底，新疆围栏面积达1.9亿亩，占全区草原面积的27%，围栏面积已达极限。新建围栏不仅收效不大，甚至有浪费资金的现象，在有的地方对野生动物也带来一些危害。
“未来资金使用应突出重点，给地方政府一定的调剂权限。”李成玉委员建议，“比如，有的地方已不宜再扩大围栏的投入，应该整合现有涉牧资金，参照补奖资金‘四下放’的做法，给予地方调配权限，合理统筹利用资金，提高资金使用效益。”
被轻忽的草原
在甘南玛曲草原长大的丁目迪委员对草原一直怀有深厚感情，这位甘肃省甘南州政协副主席近年来都在积极为保护黄河、长江上游的甘南草原鼓与呼。
但他发现，与耕地相比，全社会对草原重要性的认识还不够。草原被不断侵占、面积逐年减少的状况还没有引起社会的足够重视。
这一点调研组也深有体会。特别是在南方草原调研中，他们发现，南方草地被称为“荒山”、“荒地”，草地被开垦、占用现象十分普遍。在管理投入上，也支持很少，存在只重视植树造林，不重视种草绿化的现象。一些省份宁可在坡度大于25度的山上垦殖种粮，也不愿种草。而这种盲目垦殖的行为很容易造成草原退化和石漠化，恢复周期长，成本很高。
重视程度不够带来的一个重要影响是监管能力的薄弱。
农工党新疆维吾尔自治区委主委孟庆才委员发言指出，目前，国务院草原行政管理职能主要在农业部畜牧业司草原处仅4个编制，草原管理机构层级较低、监督管理机构执法主体资格不明确都限制了工作的开展。
跟随调研组一起调研的随行专家、农业部草原监理中心主任李伟方表示，目前我国县（市）一级的草原监督管理机构，普遍存在着机构级别低、人均管理草原面积巨大、执法人员严重不足、执法装备缺乏等困难，甚至一些县（市）的草原监管机构还存在着无办公场所，无草原执法的设施、设备的状况，很难深入开展草原监督管理工作。
同时，草原资源底数不清也困扰着管理工作的实施。
据调研组了解，目前不同部门对于我国草原资源实际面积存有疑义。例如，上世纪80年代第一次全国草地资源调查数据为58.9亿亩，2011年“国土二调”的数据为43.1亿亩，相差15.8亿亩；江西省草原面积，农业部门统计数据为6663.5万亩，“国土二调”数据为455万亩，相差近15倍。
再加上鉴于植物生长规律，草与林共生或混生界限不清，林地、草地、耕地交叉地带的权属存在“有利都争、有责互推”的现象。
针对这些问题，“抓紧修改草原法，制定基本草原保护条例，为草原保护提供强力保障”就成为委员们的共识。
“在修订草原法时，要增设草原生态红线保护、草原资源资产产权和用途管制、草原资源损害责任追究等制度规定；宜早日升格草原管理机构层级，建立与草原在生态文明建设中的重要地位相称的行政管理队伍；同时，进一步明确草原监管机构的执法主体资格，理顺草原监督管理体制。”孟庆才建议。
“应尽快启动全国第二次草原普查，很有必要像保护基本农田一样，加快建立基本草原保护制度，划定草原‘红线’。”中国工程院院士、兰州大学草地农业科技学院教授南志标建议。
草原保护要久久为功
“当前，我国草原生态系统整体仍比较脆弱，草原生态保护和修复正处于‘进则能胜，不进则退’的关键时期。”吴双战说出了与会委员、专家们的心声。
与其他生态系统不同，草原地区土壤贫瘠，一旦被破坏，极难恢复。以内蒙古为例，目前仍有70%以上的草原存在不同程度的沙化、退化问题，生态脆弱状况没有根本改变。在这个节点，持续推进草原保护至关重要。
“禁牧、草畜平衡不能一禁了之、一平了之，可持续发展的关键需要后续的支持。”在内蒙古调研过程中，自治区农牧厅副厅长刘永志向调研组反映，“目前对禁牧之后的政策支持还较为缺乏。比如棚圈建设、畜种改良、饲草料深加工建设等都需要继续跟上。”
中国科学院院士、北京大学城市与环境学院生态学系主任方精云委员指出，我国牧草品种选育和良种繁育工作十分滞后，建议国家加大牧草育种选种、分子育种技术应用以及良种繁育基地的建设。
“一方水土养育一片草原”，内蒙古蒙草抗旱绿化股份有限公司董事长王召明委员认为，未来草原保护应加强科学性和针对性，特别是要坚持对“水土气、人草畜、微生物”做定点、定量的生态数据采集，了解草原的“身体变化”。
在调研中，委员们还发现，一些大学生成为了草原创业带头人，不仅带动了草原牧民致富，为国家开辟了就业新路，还为草原地区干部的成长奠定了良好基础。
“培养新型牧民，支持大学生到草原创业，为草原保护发展提供人才支撑应是未来发展的重要方向。”这也是调研组得出的重要结论。
此外，随着时代的发展，草原牧区也有了许多转变。
内蒙古自治区政协副主席董恒宇委员指出，近年来草原旅游的人数以20-30%的数量增长，带动了牧民致富。现在存在的问题是草原文化未能深度融入当地产业，旅游等新型第三产业难以做大做强。他建议，应通过建设国家草原公园等形式，把草原生态保护建设成果与草原文化融会贯通。
中国作家出版集团党委副书记艾克拜尔·米吉提委员对于目前草原的发展方向有着自己的忧虑。“牧民千百年来与草原相依相存、相依为命，他们是最懂得珍惜草原和保护草原的人。请不要以管理农业的经验去管理草原，应当在尊重自然规律的同时，尊重牧民保护草原的传统经验，让他们与草原同生存、共发展。”
民进中央秘书长高友东委员对此深表赞同，他认为一些地方盲目割裂草原系统建设，不切实际地强调单纯的围封、禁牧等，违背了牧业自身发展的规律。
……
两个半小时过去了，委员、专家们对草原保护的讨论依然意犹未尽。争相发言的背后是每个人心中沉甸甸的责任感，点点建议汇聚成“让草原美景永续，让生活在这片土地上的人民更加幸福”的心愿。
会议虽然结束了，但可以确信这份关注与用心将不息……
