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为自然留下最好的风景
——全国政协民族和宗教委员会“自然保护区建设与管理”专题调研综述

中国政协网    www.cppcc.gov.cn    日期:2016-08-12    来源:人民政协报
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编者按:

 

党的十八大以来,生态文明建设提升为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度。加大自然生态系统和环境保护力度是生态文明建设的主要任务之一,而自然保护区的建设与管理则是推进这一任务完成的重要手段。全国政协高度重视生态环保工作,计划于9月上旬召开双周协商座谈会,围绕“自然保护区建设与管理”主题建言献策。7月26日至29日、8月3日至9日,全国政协民族和宗教委员会调研组就此专题赴内蒙古自治区、西藏自治区开展实地调研。

 

在祖国版图的北方,有广袤无垠的绿色草原,是保护首都以及“三北”地区生态环境平衡的天然屏障;

 

在祖国版图的西南,有连绵起伏的雪域高原,是维系我国乃至亚洲气候变化的生态“大屋脊”。

 

内蒙古和西藏,两个在生态系统领域占据重要地位的自治区,便是此次全国政协民宗委专题调研的目的地。

 

健全管理机构推进制度建设

 

拉鲁湿地,是世界上海拔最高、国内面积最大的城市内陆天然湿地。当调研组刚走进拉鲁湿地国家自然保护区的大门,就被这里清新湿润的空气、翠绿丰美的水草吸引。

 

“这里的水源从哪里保持?有多少动植物种类?湿地的循环系统是怎么运转的?你们如何监测这里的环境变化?”全国政协委员才让详细地询问着工作人员。

 

据湿地管理局工作人员介绍,拉鲁湿地接受、保持、再循环了从土壤中不断冲刷下来的矿物质和其他化学物质,维持了许多种类的动植物及微生物的生长。土壤等环境因子通过物质循环、能量流动和信息传递构成一个独特的高原生态系统,对于拉萨这个高原城市在调节气候、补充氧气、涵养水源、蓄水防洪、平衡地下水、吸收二氧化碳等方面起着不可替代的作用。

 

“能在拉萨市内保留下这样一片宝贵的湿地实属不易啊!人类活动对湿地的环境影响特别大,但这里的生态环境很稳定并且水域面积得到增大,说明他们在管护力度上还是不错的。”环境保护部自然生态保护司自然保护区处处长房志感叹道。他因工作原因来过西藏多次,拉鲁湿地的情况对他来说并不陌生。

 

早在1995年,西藏自治区政府全面启动保护工程,成立了“拉萨拉鲁湿地自然保护区管理委员会”。1999年,拉鲁湿地被批准为“自治区级自然保护区”并成立专门的管理站,随后在2005年7月,国务院批准拉鲁湿地自然保护区为“国家级湿地自然保护区”。为了做到规范的管理,拉萨市结合实际,相继出台了《拉萨市湿地保护管理办法》、《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》、《拉萨市野生鱼类保护办法》,进一步明确对湿地保护和管理工作,为加强保护生态环境提供了重要的制度保障。

 

“我区自然保护区成立30多年来,管理体系从无到有,保护措施从简单到逐步完善,得益于依法管理不断加强,持续推进制度建设,同时探索形成了‘管理局—管理分局—管理站’三级保护管理体系的设立。”西藏自治区林业厅副厅长宗噶向调研组介绍。

 

才让在总结内蒙古、西藏两地自然保护区建设和管理现状情况时认为,当地政府的高度重视以及保护区的政策都起到了非常重要的作用,如果没有这几十年来一系列的法规条例,那保护区的生态环境就不会有现在如此好的成绩。

 

完善法规条例协调发展关系

 

在去往当雄县纳木错自然保护区的途中,怡然自得的牦牛横穿马路,沿途的藏式毡房鲜艳个性,牧民的生活与天地自然合为一体。这也引起了一个新的话题——保护与开发。

 

由于自然保护区面积范围很大,不可避免的与当地群众生产生活发展空间遇到重叠。如何做好功能区的优化调整,处理好“保护与发展”的矛盾,成为了各地保护区同样面临的难题。

 

例如,在地处西南边陲的西藏自治区,部分自然保护区将一些县城和边境口岸等重要经济区域划入保护区范围内,面临着无法实施科学有效地规范管理等问题。在雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区内,林周县县城整体及周边大面积农田被划入保护区,群众的生产生活和基础设施建设受到极大限制;珠峰国家级自然保护区面积达3.3万平方公里,聂拉木县、吉隆县整体纳入保护区范围,吉隆口岸及周边辅助设施建设受到制约,不仅影响了对外贸易,还将对全区经济社会发展产生深远影响。同时,由于面积过大,管护力度较弱,管理部门对保护区内的旅游开发活动难以做到监管到位,盲目的粗放型旅游开发会产生一些垃圾污染,这些都对生态保护产生不利影响。

 

这种问题在内蒙古调研期间也得到了同样的反馈。部分自然保护区成立之初,为抢救性保护珍稀濒危野生动植物、典型的自然生态系统以及特殊的自然遗迹,将一些工矿企业、村镇居民点及矿产资源富集区划入保护区范围内。随着经济社会的不断发展,矿产资源需求量大幅增加,保护区内的人类活动日益频繁,增大了保护区的扰动。

 

全国政协委员梁骧认为,“管理的最高水平体现在如何协调处理好矛盾关系。有的地方过度开发,人为的痕迹太多,使得自然环境受到了损害,这很可惜。怎么才能把树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念灌输到下面各级地方?我想这个光靠中央的努力还不够,最重要的还是调动地方政府的积极性。在自然保护区分区管理的前提下,出台一些有利于百姓的政策措施,可以鼓励发展生态旅游等生态产业,以此调动大家的积极性。”

 

针对此问题,委员们还建议,应尽快修改完善自然保护区的条例。现行的《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)是1994年颁布实施,对于指导自然保护区工作以及约束震慑保护区的破坏行为存在不足。例如,随着经济快速发展,《条例》中对于涉及自然保护区的违法违规案件处罚力度明显偏轻,对自然保护区造成破坏的违法行为最高仅处以10000元罚款,侵占和破坏自然保护区的违法成本低,导致自然保护区内的私挖滥采、未批先建等案件频发;《条例》规定“严格禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”,而事实上,对于草原类型的自然保护区,适度的牧业生产活动是实现生态可持续的具体措施,可有效防止草原退化,而且牧业生产还会增加当地居民的收益,减缓保护与发展的矛盾。

 

因此,委员们呼吁,尽快完善条例中不合理的规定,推动立法进程,提升保护区的法律地位,以满足当前生态文明建设新形势、新要求下的自然保护区建设管理工作。

 

加大资金投入提高科技应用

 

无论是高山草甸,还是林地湖泊,它们既是大自然馈赠给人类的宝贵财富,也是祖国最重要的生态安全屏障。然而,不难发现,这些重要的屏障都具有人迹稀少、面积广阔、环境复杂、生态脆弱等一系列客观特点。呼伦贝尔市27个自然保护区,有16个无事业经费来源。西藏仅有293位保护区专业管护人员,承担对41.22万平方公里保护区的管护任务。如何克服这些难题,直接考验我们的智慧和决心。

 

据了解,近几年,环保部运用环境卫星建立自然保护区的遥感监测体系,定期对国家级自然保护区开展卫星遥感监测,通过卫星遥感监测和实地核查相结合的手段,及时发现并处理了一些保护区问题,取得了不小的成绩。

 

全国政协委员朴英认为,自然保护区一般处于人烟稀少的区域,所以应该重视通用航空、卫星遥感等科技手段的应用,既可以收集最新、最及时的数据信息,也可以减少人力成本,提高管护水平。

 

她的观点得到了调研组的赞同。大家认为,无论是国家级自然保护区还是省市级的保护区,都应该加大资金投入,提高科研监测能力,同时在管护设施、科研监测设施、宣传教育设施等方面提高标准,为自然保护区的建设与管理工作做好“后盾”。

 

委员们还建议,应优化和整合相关财政资金,逐步理顺、整合并稳固自然保护区资金投入渠道,分阶段将国家级自然保护区建设和管理运行经费纳入中央预算,属于中央事权的以中央财政投入为主,属于地方事权的由地方财政投入为主。

 

健全生态补偿机制实现保护收益对等

 

我国的自然保护区主要分布在西部地区,仅青海、西藏、新疆等西部六省、区的自然保护区面积就占了全国的2/3以上,这些保护区大多处于老少边穷地区,扶贫攻坚任务艰巨。而目前,我国实施的生态补偿主要有天然林保护工程、公益林补助资金,部分地区试点野生动物肇事补偿等,产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视,存在生态补偿对象和范围不全面、补偿标准偏低等问题,未能充分体现保护优先原则。

 

委员们在内蒙古了解到,国家主体功能区中列为禁止开发区域没有建立相应的生态补偿机制,没有针对湿地的任何补偿,影响群众的参与积极性。目前,国家级公益林尽管已提高到20元/亩左右,但实质上仅是对生态公益林管护的补助,林权所有者和经营者的合法利益并未得到足够补偿,林农管护生态公益林与经营商品林的经济效益相去甚远。

 

西藏有关部门反映,家畜与野生动物生存空间交叉重叠现象不断扩大,野生动物造成家畜、设施损害案件持续高发,仅2012年,保护区内野生动物肇事共造成牲畜损害1.6万多头(只、匹)、房屋500多间、食物1.8万斤,直接损失达1926.56万元(不包括草场损害,主要是野生动物对家畜、老百姓人身安全造成的损害),而国家每年给予西藏的补偿资金仅为120万元。

 

周宁委员建议,应以国家级自然保护区和西部经济欠发达、生态脆弱区域的地方级自然保护区为重点,完善国家自然保护区生态补偿机制,将其纳入国家生态补偿范围,以保障生态资源保护者的自身效益,实现环境、经济、社会的可持续发展。

 

王伟委员提出,参照公益林补偿标准,将保护区湿地生态系统纳入生态补偿体系或转移支付体系,用于保护区日常工作开展及基础设施投入和区内禁牧牧民生态补偿。将自然保护区所有林地全部纳入国家重点生态公益林,提高自然保护区内生态公益林补偿标准,积极探索水、电、旅游等经营收入转移支付补偿办法。

 

讨论中,委员们建议:应探索运用森林碳汇、碳排放权交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式,完善市场化补偿模式。运用经济、法律手段,探索多元化生态补偿方式,引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区,流域上游与下游建立横向补偿关系,采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实行横向生态补偿。要进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收及使用管理办法,提高各项资源税费使用中用于生态补偿的比重,并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

 

……

 

高原的白天,褪去得很晚,就像委员们一路的讨论,久久不愿停止。生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。作为“十三五”时期的“五大发展理念”之一,“绿色发展”成为如今最需要关注、最需要重视的一场变革。保护生态平衡,建设山清水秀、绿色富饶的“美丽中国”,不仅是国家的战略目标,也是老百姓的共同心愿。

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