主持人
网友朋友们大家好，欢迎关注由人民网为您带来的2016全国两会高端访谈。这一时段请来的嘉宾是全国政协常委、湖南省政协副主席杨维刚，杨主席，欢迎您。
杨维刚
您好，观众朋友们大家好。
主持人
这一时段我们要和网友就优化国土空间布局、推进生态文明建设进行交流，听听您的见解。十八届五中全会提出了在“十三五”期间，生态环境质量总体改善的新要求。2016年是“十三五”规划的开局之年，您认为“十三五”期间生态文明建设该如何布局？
杨维刚
党的十八届三中全会决定提出要加快生态文明制度建设，具体提的就是要建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间管制界限，落实用途管制，这是三中全会提出来的。十八届五中全会也提出来要坚持绿色发展，着力改善生态环境。具体就是以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进多规合一。
看出来中央从空间布局上来推进生态文明建设是非常重视的，都有具体的条文。在“十三五”规划里面也作了具体的规划，我觉得从空间布局来落实生态文明建设是一个非常好的切入点，也是非常重要的。
主持人
您刚才提到空间布局如何推进生态文明建设与我国国土空间布局有着紧密联系，您认为构建完善的国土空间规划体系需要处理好哪些问题？
杨维刚
我们现在国土规划面临的问题是规划不优，不是特别科学的规划，另外土地开发的强度过大，第三是污染过重，第四是效率不高。我们同样的一块土地上，好比工业用地，产生的GDP，与国际水平相差还是比较大。还有就是结构不同，当然还有其他的问题。要解决这些问题，还是要进一步优化国土空间的布局。
主持人
进一步优化，我们有哪些手段，或者我们有哪些办法？
杨维刚
从我的角度来看，首先是把立法的问题解决好，刚才说的是整个问题，具体表现在哪里呢？一是立法没有保障，从立法上，现在法律规定各个部门必须编制的各类规划达83种，但是专门的国土空间法律法规尚处缺失状态，这个是要解决好的。第二，底数也不清，现在环境的承载能力有多大，能覆盖到什么程度，没有一个具体的界限。当然，还有像我们传统的一些理念不明，中央提出来的目标是要高效、协调、可持续，还有规划不优的问题，还有管制不严、整治不力。刚才说的这些大的问题，我觉得一是要加快国土立法的管理。从现在立法准备来看，最好要把土地管理法升格为国土法，我们现在是没有国土法，我们有《土地管理法》，《国土法》是一个上位法，或者《国土空间法》，明确国土规划土地利用总体规划。这是明确空间布局原则、规划体系、空间结构、开发强度、利用效率、管制规则、信息平台与国民经济和社会发展衔接多规合一的问题，这是一个。
第二，要妥善处理空间布局的重大关系。这些重大关系主要是落实“四个全面”的战略布局，要处理好三个重点的关系。一是积聚与分散的关系。为什么这样说呢？我们说核心是科学合理地选择人口与产业集聚点，这一点很重要。再一个如何合理高效地分配空间资源、统筹安排各区域的国土空间类型、规模、结构、时序以及开发方向等等像这样的都应该有一个规定。二是开发与保护的关系，要坚决树立“保护优先、集约节约和金山银山不如青山绿水，绿水青山就是金山银山这样”的国土空间布局理念。这是很重要的，布局观念。第三是处理好政府与市场的关系，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这是中央提出来的。更要强调政府对空间规划的一个总体管控作用。所以，要科学合理地编制空间规划，充分体现国家意志和区域的公平，要减少不必要的行政干预，从微观层面来说，空间要从资源配置充分放权给市场主体，提高空间利用效率。我认为这是处理三个方面的重大关系。
第三，全面加强资源环境调查评价。现在国家在地质、土地、森林、水利、气象、灾害、地理国情等方面开展的调查研究工作，已经有一系列重大的成果，但是有些还不是太细，由于受到条件的限制，现在我们可以用卫星测图，可以航拍，也可以通过地面载的测量仪器等等，原来大部分都是人工的。这个做得不是太细，也不是特别科学。
第四，构建完善国土空间规划体系。这个核心是科学划定生产、生态、生活的空间，建立起可控的空间规划体系。核心在这里，就是三个“生”。第一，尽快颁布实施国土规划，我们现在国土规划，城市这块比较多，农村比较少。第二，加快推进土地利用总体规划的完善工作，城市这一块有，农村比较少。主要是结构上要把它细分。第三，要以土规为底盘，就是我们以土地规划为基础，划定“三线”，这个三线比如禁止建设区、开发区、建设区，要充分利用好连片的耕地、湿地、森林、水体、冰川、动植物栖息地，这些生态保护和发展需要的，要划定红线。允许有条件建设区为基础，结合城市规划，做成“三区四线”，就是界定城市的边界。第四，加快“多规融合”试点，五中全会的建议，落实十三五规划当中都已经提了，我前面已经提到了。第五，统筹重大工程建设，重大工程，这次李克强总理报告在今天上午就提出来了，我们有一大批重大基础设施建设项目，重大基础设施包括高铁、高速公路、机场、码头，要充分体现主流的民意，要突出科学性和实效性，减少“争路事件”。第六，建立好数据库和信息平台的建设。现在的科技手段比较多了，我们有大量的数据要充分利用，大数据的挖掘利用，更科学地制定我们的规划。
第五，大力推进国土空间综合整治。我们几十年来，规划是不断地在变更，肯定有很多的缺陷在里面。一是要加大土地的综合整治力度。现在我们国家从“十三五”开始，原来是国土部牵头的土地整治，现在是由国家发改委牵头整治土地，就是把一些比较低效的不是太规整的土地整理好，实现“田成片、树成林、水相通、路成网、村整洁”这样的局面。二是全面推进矿山复绿工程，我们原来粗放开发的矿山开完了以后，山体裸露，多少年也恢复不了。现在国家在推进矿山复绿工程，国家也拿了一部分钱，今后要严格矿山复绿。三是加强重点区域污染防治工程，有些地方做得比较多。四是继续加大植树造林。
第六，建立完善的空间管制制度体系。制度建设是三中全会和五中全会都提出来的，一是用途管制，二是生态补偿制度，生态补偿制度现在执行得不是太好。三是国土调控制度，调控制度，现在有些省在试点的就是农地和建设用地增减挂钩，农村建设用地有指标，到城里来用了等等这一类的调剂。四是国家公园制度。五是监测预警制度，主要以环境数据库为基础，把地理国情监测常态化。六是社会主义制度的优越性在哪里，就是考核评价制度，就是一个倒逼机制。这样在空间规划布局上面，应该说能够做得比较好一点。
主持人
刚才杨主席从政策层面到操作层面，从宏观到微观，给我们阐述了优化国土空间布局和推进生态文明建设之间的关系，包括我们有什么样的办法。记得您在全国政协十二届常委会第二次会议上，您刚才提到的，要加强国土规划立法，完善相关的法律法规体系，目前这个问题有什么样的进展？或者说在未来我们能从这样一个立法当中收到什么样的成效？
杨维刚
据我们了解，刚才说《土地管理法》上升为《国土法》或者《国土空间法》，已经被全国人大同意了修订，到底这个法的名称怎么叫法，可能还有一个过程。原来我们物权法出来的时候，希望在这方面有所明确，后来关于国土空间的，在物权法牵涉得比较少，后来大家还是一致的提出来，希望修改《土地管理法》。一是名称上，如果说我们提的是国土，上位法没有，是不是解决这个问题，还是在现有《土地管理法》的基础上做一些修改，还是做比较大的更改。我想，三中全会和五中全会都还是提出来比较具体的要求，到时候要具体落实。另外还要调研和征求意见等等。专家们可能在做这个准备，但还没有进入完全的调研阶段。
主持人
相信这样的立法不断地上位，不断的完善，将对我国今后生态文明建设起到非常大的作用。近年来耕地占补平衡工作中出现的一些问题导致对生态环境的影响越来越重，您如何看待这个问题，我们应该如何解决？
杨维刚
这个问题的主要表现是政府协调的问题，一是无视区位条件，我的区位条件没有考虑，我要占就占了。第二，不够环境容量就占了。第三是没有考虑挤出效应。四是低效扩张、无序开发、过度开发、产业雷同、产业过剩。第五，生态恶化，比较效益低下，这是耕地占补过程中间。影响面大的，主要是刚才说的表现这么多。怎么解决呢？优化国土开发的空间格局，有这么几个：一是按照区位的比较优势，优化区域的布局，这是第一个。根据你的比较优势，好比说有一些地方交通条件、基础设施本身就很好的，可能这个地方也不是太适合搞产业，这是按照区位比较优势，优化区域的布局。第二，按照资源禀赋特点确定产业结构。这也很重要，好比说煤是在山西。湖南这两年的报道，从酒泉到湖南都超高压，变电输送线正在建设中，2017年建成以后，我们湖南就可以通过这条线输过来，为什么？原来输煤到湖南，现在送电，清洁，这是根据产业结构和资源禀赋来决定。第三，要按照边际效益理论提高规模效益。有一些边际效益越来越低了，像这样的，开发强度越大，投入越多，我的效益就越低，这是经济学里面的一个原理。这里怎样解决呢？规范管控、价格管制、抑制大城市规模的无序扩张，现在已经有了，比如京津冀区域协调发展，我觉得就是有效化解大城市无序扩张的问题，大概是这么三个方面。
主持人
我国现在耕地占补平等制度结合现在的新形势、新要求，它提出了怎样新的挑战，或者新形势、新要求对耕地占补制度带来哪些呼声？
杨维刚
曾经一段有一些舆论提出来，我们的耕地是不是18亿亩是红线，中央是非常明确的，我们一定要保持18亿亩耕地的红线。去年总理报告中有一句话，叫做要把饭碗牢牢的端在中国人自己的手里。今天上午总理的报告说了，粮食十二连增，但是粮食增加，耕地是基础。要保证18亿亩，但是我们建设还需要，所以，国家提出来占补平衡。总书记提出来，占优补优，占水田补水田，这个任务更加艰巨了。为什么呢？因为近年来出现新情况、新问题，一是耕地的后备资源越来越少，二是新增耕地的质量越来越低，三是对生态环境的影响越来越大，比如水土流失、土地沙化等问题。所以，我们要落实，最关键的是继续适应新形势的发展，落实最严格的耕地保护制度，严守耕地红线。这里面，第一是毫不动摇地坚持耕地占补平衡制度。一个是粮食安全的问题，我们国家是人多田少，这是一个。
第二，要顺势而动的推进占补平衡制度的改革。现在占补平衡有制度，但是要改革和完善，一是贯彻中央对耕地保护工作的新要求，十八大提了很多，基本稳定，实行耕地数量质量保护并重等等这样一些要求。二是要适应“四化”同步发展，对耕地的发展。比如人口迁徙、产业结构、产业布局、生产方式这些都变化了，我们还是要调整一下。三是要落实生态建设，为耕地占补平衡注入新内涵。因为我们原来就说为了保证粮食的问题，占补平衡。现在要从生态文明建设五位一体，要把这方面做好。四是充分考虑科技进步对耕地建设和管护带来的新的影响。这里面农业技术的进步改变了农业的生产方式，你怎样适应耕地的变化，耕地怎样适应生态化。另外一方面，遥感、航测、计算机信息技术的广泛应用，对耕地的调查、监测、统计、管理效率都提高了很多，这是要充分利用。五是总结工作经验，为制度改革积累一些经验。各地也有很多好的经验。比如说从耕地的途径以及从单纯耕地开发变成开发、整理、复垦，原来一些多元的投入，原来就是政府投入，或者谁用地谁投入，现在以补代投、以奖代投这种管理模式也有。
第三是完善占有耕地的补偿制度。我们应该尽量不占或者少占，能占劣的就不要占优的，要大幅度提高征缴的标准，用市场的机制抑制这种无序的占用。
第四是完善土地整治制度。刚才我说了，原来“十二五”规划期间是国土部牵头，现在是国家发改委牵头，建立新的耕地的储备制度、拓宽耕地补充的渠道，像这些都要搞起来。
第五是改革占补平衡实施方式，要变项目平衡为总量平衡。过去的方式是你占了一亩我补一亩，现在要整体的考虑，大概今年预计要多少，好比预计要一万公顷，是否在哪个不是太分散的几个地方开垦出来一万公顷，你不要占一亩，我到那里开一亩，效率也很低，也不符合当地的情况。这是占补平衡的方式实施，总量平衡、数量平衡为数量和质量双平衡。
第六，要建立耕地与生态用地“退补协调”机制，科学统筹几条红线的关系。我们现在一方面在开新耕地，另外一方面在退耕还林、退耕还水、退耕还草，这应该很好的有一个协调。刚才说要科学编制、严格实施国土空间开发的规划，生产、生活、生态“三生”的空间布局，这个问题在前面已经有一个说法。
第七，完善占补平衡的考核制度。我每次都提到考核机制，这是我们的制度优势，没有考核机制，就没有人去管，你布置下去落实得怎么样。中央是很重视考核机制的，五中全会提出的精准贫困，到2025年全面建成小康，最难的就是贫困扶贫的问题，现在精准扶贫中最重要的一个就是考核机制。
主持人
当前，能源排放带来的环境污染及全球气候变化是备受关注和面对的重大问题，湖南省的能源资源约束也日益加剧。请问杨主席，您对能源创新发展有何建议？
杨维刚
这个问题对湖南来说是比较迫切的。湖南是资源禀赋和能源比较少的地方，我们是一个少煤无油缺气的省份，这几年页岩气开发还是有些前景。目前来说，湖南的水资源比较丰富，水资源开发强度，湖南已经到了天花板了，到了顶了。今后还要发展。电呢？我们的能源主要还是输入，因为根据自身的资源禀赋不具备这样的条件。湖南的森林覆盖有57%多，中央对我们的要求也是这样，希望我们能够保护好湖南的一片青山绿水、好的生态。既然没有这个能源，我们只能输入，国家已经布局了，从酒泉输到我们那儿。另外，中石化的天然气输送管道，也是加大了入湘的建设力度。还比较有争议的就是核能今后是否在湖南发展，因为我们湖南做了一些基础的工作，比如我们桃江核电站已经投入了十几个亿，由于受国际核事件、核电站的影响，现在停了，目前还在认证当中。我看湖南省代表团对这个问题提得比较多，这个可能要国家统筹考虑，因为这是一个大的方针政策的问题。
我想就湖南来说，一方面是能源入湘，另外从我们自身来说，还是要加大节约用电、用水、用能源的力度。今天上午总理的报告中就专门提出来，要节约集约利用资源。
主持人
我想从多方面来说，今后对湖南省能源资源非常迫切需要的地方可能是一个好的办法。在最后想请问您，今年两会您比较关注或者会比较着重的在意哪些方面的提案？
杨维刚
大家都知道，中央提出来的重点改革中是供给侧改革的问题。湖南也是一个农业大省，但我们不是一个强省。因为湖南的农业结构和东北地区不太一样，我们是比较小的、分散的。但是我们的粮食产量也并不低，我们是全国最大的水稻生产省份，每年稻米600亿斤左右。我认为农业的供给侧的改革是值得关注的，供给侧改革，像我们南方这样的农业结构有人提出来了。当初就有人提出来，农业的根本出路在于产业化，集聚、集成。但是南方小块土地、小农的这种局面要改变还是比较难。现在经济界有一说法，现在电商就适合小农与现代社会的结合，这方面经济学界有一些研究，我们也在做调研，这是重点关注的一个问题，就是农产品的供给侧的改革。
第二，中国制造2025，全国人大代表团提出来，希望国家把湖南作为中国制造2025的试点，我觉得这一点也是很重要的。因为湖南有这个基础，像我们的轨道交通、工程机械都已经是上万亿产业了。中国制造2025在工业制造里面关键是两化融合的问题、信息化融合的问题，这也是我们要关注的。另外，湖南还有一些有特色的、有技术支撑的，说起来你可能觉得有点奇怪的，就是把深海的矿产资源开发这一块，湖南是不靠海，是内陆省份。但是湖南深海资源勘探开发，湖南是全国领先的，几十万。一是我们有钻探开发技术，有装备，有人才，有研究机构和高校。联合国已经批了27块大的生产开发区域，我们中国4块，湖南已经进入这个。深海机器人，湖南科技大学研制的，我们在深海打的最深的探井，由湖南的地质部门开发的。湖南还有中南大学，在这方面也是领先的，还有一系列的研究院。中央已经划定了九个重点科技攻关的领域，其中海洋经济对外是九个重点之一，我想湖南也应该争取国家的重点支持，在我们有基础的、有技术的、有人才的这个方面是否可以继续做大，这是可以关注的。对于民生方面，我提的也比较多。我是作为教育部门出来的，关于职业教育我也有提案。
主持人
今天再次感谢杨主席作客人民网，给我们带来两会中您的一些提案，特别是您对优化国土空间布局、推进生态文明建设的解读，谢谢您。网友朋友们，今天的访谈就到这里，再见。
