题 目:关于推动“多规合一”实现城乡区域资源环境统筹发展的提案
第一提案人：陈修茂
承办单位：发展改革委(主),国土资源部(会),住房城乡建设部(会),环境保护部(会)
提案形式：个人提案
内 容：
“多规合一”是当前中央全面深化改革的一项重要任务。习近平总书记在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上强调，“要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底”；在2014年12月的中央经济工作会议上，提出“推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容，要有历史耐心，不要急于求成”。要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县“多规合一”。
2014年9月，厦门市成为全国“多规合一”28个试点市区县之一，也是试点城市中唯一的大城市。市委市政府把实施“多规合一”作为推动厦门转型发展、推进城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手，初步解决了空间规划冲突问题，再造了审批流程，提高了政府办事效率，搭建了城乡区域资源环境统筹发展的平台。
一、开展“多规合一”的背景和意义
目前，随着我国改革开放的不断深入,城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展,比较突出的表现在：一是空间规划相互冲突。由于各个部门各自都制定自己的规划，规划主体、规划期限、技术标准不一致，城市经济、社会空间布局不统一，空间资源得不到有效利用，土地资源浪费和低效利用现象严重，生态用地缺乏协调统一，难以实现有效保护。以厦门为例，通过“多规合一”，发现在城市规划与土地利用总体规划之间有12.4万块差异图斑，导致约55平方公里的土地指标不能有效使用；在城市生态控制区内，有40平方公里的建设用地。二是城乡区域不能全覆盖。城市规划部门重点关注城市建设用地，国土、海洋、林业部门规划重点关注农田、林地等非建设用地，导致规划及管理相互交叉但又不交圈，特别是乡村地区空间管理缺失。可以全覆盖的统一的空间规划管理体系还很缺乏。三是审批效率低下。各相关行政部门的审批依据、审批管理系统等不一致，甚至不同部门审批互为前置，导致程序繁琐，相互扯皮。四是规划的相互矛盾，且公众知情度、参与度不高容易引发社会不满情绪等等。
针对这些问题，“多规合一”不仅仅是做一个规划，不是简单地、机械地把各类规划叠加整合集成在一张图上，而是一项城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是在思想观念、发展方式、行政审批等方面综合性、引领性的改革。
二、关于“多规合一”的建议
“多规合一”工作是一项改革的探索，要强调理念创新引领，机制创新支撑，精心设计，稳步实施。
一是要制定具有高度共识的国家层面的城市发展战略。这是前提。“多规合一”，首先要有一个对城市经济、社会、环境等各方面发展具有全局性、长期性、决定性指导作用的城市发展战略。如，2013年厦门市委、市政府通过组织专家反复深入研究和广泛征求全市市民意见，共收集3.2万余条意见建议，制定了《美丽厦门战略规划》，明确了厦门发展的“两个百年”愿景，确定了城市发展定位、发展战略和十大行动计划。战略规划由市人民代表大会审议通过，同时还配套编制了主体功能区规划，创新建立了差异化的干部考核评价和财税激励等体制机制来确保战略的实施。这些工作为“多规合一”打下了基础，明确了方向。
二是要构建全国城市空间规划体系。这是基础，是“多规合一”的切入点，是建立统一的城市空间规划体系，其着眼点在于搭建城市统筹发展的平台，促进科学发展、转型发展。
1、要形成“一张蓝图”，严格管控。以厦门为例，《美丽厦门战略规划》以城市理想空间形态为指引，统筹整合各个规划，衔接基础数据、用地分类标准和用地边界，统一各类图纸坐标系，形成覆盖全市域城乡的“一张蓝图”。协调整合了原先互相冲突的12.4万多个规划图斑，盘活了55平方公里的建设用地存量等等。这张蓝图，主要包括三张图：
第一张图是确定生态控制线和城市开发边界及城市空间容量。“多规合一”后，就可明确辖区的陆域面积，包括生态控制线范围、城市开发边界、海域及滩涂面积；同时，确定城市空间容量，对每个区域的面积、人口容量、水资源容量、空间容量和空间控制线都做出确定。
第二张图是生态控制区里面的细化内容。生态控制线细分为基本农田、生态林地、水源保护区等。国家各相关部门对生态环境都有保护要求，在生态控制区内要把这些要求都放进去，在重叠的区域内谁的要求最严格就按谁的要求去管，把各个部门的要求综合落实。
第三张图是城市开发边界的细化内容，明确生活空间、生产空间的划分以及重大基础设施和公共服务设施的布局。
2、要搭建“一个平台”，协同管理。构建统一的空间信息管理协同平台，实现建设项目、规划、国土资源管理信息，以及环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门规划信息资源的共享共用，实现各部门业务的协同办理。以厦门为例，各区也同步做好各自信息系统的建设改造，实现市、区两级业务协同平台互联互通。市里建立专门的人才队伍对平台进行动态维护更新，建立动态更新维护制度，制定了《信息公共平台动态维护规则》、《信息公共平台使用指南》等一系列制度规范。
三是要推动审批制度改革，再造审批流程，推行“一张表”受理。依托协同平台，按照建设项目的流程进行阶段优化，全面推动审批制度的改革，推动政府职能的转变，进一步促进科学决策、民主决策和依法决策。依托业务协同平台，再造从用地规划许可到竣工验收的项目审批流程，推行“一表式”受理审批，一个窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，实现审批信息实时共享。实行“多规合一”后，厦门从项目立项申请到用地规划许可证核发，审批时间从53个工作日压缩到10个工作日。
四是建议国务院成立“多规合一”工作领导小组。“多规合一”是规划、发改、国土、环保、海洋、农业、林业、水利、交通等多部门的横向协同创新，是全国省、市、区、镇（街）纵向管理体制的同步改革。因此，各级党政主要领导要主责主抓，上下密切联动、左右通力协作，以形成推进系统改革的强大合力。定期召开专题会议，协调解决“多规合一”工作中的突出矛盾，逐项落实生态控制线方案和建设项目取舍。
来源：中国政协网
