编者按
中央高度重视扶贫工作，对全面建成小康社会进程中的扶贫开发做出全面部署。习近平总书记作出重要讲话，要求谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，明确了精准扶贫、精准脱贫的基本方略。在党中央、国务院的领导下，各地区各部门明确责任，强化举措，采取一系列政策措施推进片区扶贫攻坚，取得了很大成效。目前，全国还有14个集中连片特困地区，592个国家扶贫开发工作重点县，7000多万贫困人口，扶贫攻坚任务依然艰巨。9月24日，全国政协召开双周协商座谈会，专门就此问题协商座谈。现将有关发言摘登如下：
委员发言■■■
全国政协民宗委副主任、贵州省政协原主席王正福：
贵州宁夏两省区精准扶贫的难点及建议
7月，全国政协民宗委就“集中连片特困地区精准扶贫”专题到贵州、宁夏进行调研。
贵州制定实施精准识别建档立卡工作方案，提出精准扶贫“六个到村到户”，建立干部驻村帮扶工作制度；宁夏把扶贫开发列为自治区政府10项民生计划首位，制定百万贫困人口扶贫攻坚战略实施意见。但由于自然和历史等诸多因素，两省区扶贫任务依然艰巨。一是扶贫开发难度大。二是基础设施欠账多。三是经济总量偏弱。四是入学率偏低。五是跨区域合作欠缺。几点建议：
一、制定扶贫开发法，推动扶贫工作法治化、规范化。加大片区区域协助力度，在国家层面建立完善集中连片特困地区扶贫开发合作会商机制，打破行政分割，发挥比较优势，在交通、水利、生态环境保护等方面开展务实合作，促进区域一体化协调发展。
二、完善投融资政策。加大对集中连片特困地区重大基础设施、基础产业、高新技术产业、特色产业和技改投资项目的财政贴息力度。对集中连片特困地区实行中央退税全额返还。支持建立中小投资基金，中小企业担保基金和产业发展基金，扶持中小企业发展，设立区域性村镇银行资金清算中心，对金融机构下放一定的信贷设定界限，增加支农贷款规模。放宽贫困户贷款条件，采用农村宅基地抵押、联保等多种形式加大信贷支持，为扶贫开发发挥作用。
三、加大资金支持力度。加大对乡村的基础设施建设力度，提高易地扶贫搬迁中央补助标准。对集中连片特困地区的非贫困县中的贫困乡村，一并纳入帮扶范围，防止出现“开天窗”。
全国政协民宗委副主任、国家发改委原副主任杜鹰：
扶贫工作要有连续性和系统性
2010年以来，全国减贫速度比较快，难度也很大。目前扶贫工作势头很好，贫困地区干部群众的精神面貌也很好，这些都值得肯定。我重点提几个问题，需要进一步研究。
一、关于扶贫工作的连续性、系统性问题。目前国家强调建立年度脱贫计划，任务层层下压，据此考核干部，基层工作总体向好，但也有少数地方为完成任务而完成任务，为脱贫而脱贫，为“摘帽”而“摘帽”，这种倾向应引起注意。同时，对年度脱贫户和村要有跟踪机制，要“扶上马送一程”，工作队和驻村干部要有长期工作打算。贫困户分三类，一类是有能力的，二类是困难较大的，三类是靠自己根本无法脱贫的。第二、三类必须要有人带，有些地方采取了公司加基地加农户、合作社加农户、能人加农户等办法。也可以考虑一个村办一个企业或合作社，统一把贫困户带出来。
二、贫困标准问题。怎么算脱贫，很难有一个具体标准。全国各地情况不一样，地方确实有因地制宜的标准，但也要有一个相对标准。标准提高了，投资也要跟上。目前财政部、扶贫办给“摘帽”奖励政策，只要如实报来就可以“摘帽”，但是贫困县政策还可以保留一段时间，防止有不愿意“摘帽”的倾向。另外，还要处理好扶贫县和低保县的关系，注意衔接。
三、扶贫资金投入。只靠财政投入不够，还要把财政资金和金融资金结合起来，而金融资金到村，需要一整套支持政策。
四、教育和农村卫生医疗问题。对贫困生的投入和农村的大病统筹要加大力度。
五、片区、重点县、村和户四个层面扶贫工作要同时精准发力。对户只能解决个性问题，解决共性问题必须靠另外三个层次。怎么把四个层面结合起来，需要统筹考虑。
全国政协委员、国务院扶贫办原主任范小建：
推进扶贫与低保深度融合
从总体上讲，“精准扶贫”是宗旨、是方向。“精准”的核心是瞄准。针对片区是瞄准、针对重点县是瞄准、针对贫困村是瞄准、针对贫困户更是瞄准。解决无水、无路、无电、无房，因病、因学致贫等等问题，以问题为导向，都是瞄准，是精准的探索。精准扶贫的精髓是“因贫施策”。致贫因素不同，解决的方法也不同。从这个意义上说，应该强调片区攻坚与精准扶贫相结合、扶贫开发与生态建设相结合、外部支持与自力更生相结合。
但精准扶贫不是一个部门能够完成的任务，需要多个部门的联合行动。为此，建议：
一、统一认识，信息共享。认真总结历史经验，努力实现“精准扶贫”科学化，防止停留在一般要求上。同时，用“大扶贫”的理念推进精准扶贫，努力实现相关部门的密切配合，建档立卡资料应由低保、教育、卫生、住建（农房）、扶贫等承担社会保障任务的部门共享。
二、实现扶贫与低保的深度融合。低保与扶贫两项制度衔接是中共十七届三中全会提出的要求，是市场经济条件下构建农村社会保障体系的战略性安排。从这些年的实践看，必须深度融合，才有可能把底儿兜住，这也是全面小康的最后一道底线。否则，责任不清，事倍而功半，完不成任务，还不知道打谁的屁股。建议考虑两项工作由一个部门承担，或者，至少应该按照“谁兜底、谁牵头”原则来制定两项制度衔接的方案。
全国政协常委、贵州毕节市副市长冉霞：
集中连片特困地区精准扶贫应“因贫施策”
贵州是全国扶贫攻坚主战场，毕节又是贵州最难啃的硬骨头。近年来，毕节在各个方面关心支持下扶贫开发逐见成效。在工作中有一些体会和建议：
一、推动精准扶贫信息化管理。建议设立全国联网的精准扶贫大数据信息平台，或者支持集中连片特困地区试点，对连片特困地区扶贫需求实行云计算、大数据精准分析，推动扶贫政策和扶贫资源投向更具针对性，更加精准化。
二、推动建立形象化进退机制。贵州省明确的贫困村退出标准是“一降一达一超”，贫困户脱贫执行人均可支配收入超过2300元的标准。但这两个标准在操作中并不形象、直观，很难衡量扶贫对象真实的生产生活状况和实际脱贫情况，可能导致“被脱贫”和“被贫困”。建议综合毕节“四看”法、宁夏“五比五看”等做法，建立一套“形象标准”，按此确定扶贫对象，建立进退机制。
三、推动多元化创新金融扶贫。金融扶贫做了多年，但仍存在三个问题：一是金融模式单一，二是贫困地区社会信用意识淡薄，三是贫困地区“三农”遭遇“金融排斥”明显。建议把集中连片特困地区作为改革试点，通过财政扶贫资金贴息、商业银行让利、组织政策性担保公司和拓展流动服务、委托代理等渠道，打通农村金融服务“最后一公里”，让贫困地区金融扶贫贷款实现全覆盖，体现便利性。
四、推动差别化扶持区域发展。建议指导集中连片特困地区科学谋划好区域发展规划，国家在“十三五”期间乃至更长远的时期，持续给予差别化扶持。在安排大项目、重点工程和新兴产业上优先考虑符合条件的特困地区。从开放、开发、生态、教育、产业等领域统筹推进连片特困地区区域发展，为扶贫攻坚、同步小康夯实基础。
五、重视教育扶贫。贵州的贫困人口受教育年限是6.1年，低于全国8.5年的平均水平，小学以下文化程度贫困人口占57.4%，初中以下的占93.8%，表明受教育程度低是农村长期贫困的根本原因。建议加大对贫困地区农村教育投入，尤其加强对进城务工农民群体的教育引导和管理。
全国政协委员、四川现代教育集团董事长苏华：
四川大小凉山要重视教育扶贫
我认为集中连片特困地区出现“打工没技术，创业没思路，务农没出路”的原因是：教育发展水平不高导致劳动者素质偏低。
目前，四川大小凉山13个县（区）教育状况非常严峻，远低于全省平均水平。为此，建议：
一、大力发展普惠性学前教育。在贫困地区人口集中的行政村大力发展普惠性幼儿园。国家可试行把这些地区的学前教育纳入义务教育，给予相应政策、资金扶持。
二、加强义务教育学校标准化建设。农村义务教育学校布局要保障学生就近上学需要。改善边远地区学校及教学点基本办学条件。完善农村义务教育基础薄弱校教学用房、学生宿舍和附属设施。中央和省级政府各项教育经费应向贫困地区倾斜，加大义务教育经费保障力度。
三、大力发展高中阶段教育，特别是服务当地优势特色产业的职业教育。根据各地支柱产业和战略新兴产业发展需求，规划建设一批职业教育示范特色专业及实训基地，中央和省级财政给予实训基地一定建设经费。实施贫困地区高中阶段免费教育。
四、鼓励引导行业企业与贫困地区职业院校开展校企合作。通过税费减免、贴息贷款等形式引企入校，鼓励行业组织、优秀企业按照校企双方共建、共享、共赢的原则深化合作。尽快出台“职业教育校企合作促进办法”等文件。
五、进一步完善对贫困地区师生的资助措施。提高贫困地区各级各类学校在校学生的学费、生活费、住宿费等补助标准。积极改善贫困地区教师生活待遇，提高长期在贫困地区工作教师的工资及特殊津贴标准。
六、大力支持社会力量到贫困地区发展教育。进一步发挥社会力量和市场机制作用，动员社会资金并鼓励东部优秀学校、民营企业、社会组织和公民个人到贫困地区捐资兴学，结对帮扶。
全国政协委员、宁夏回族自治区政协副主席安纯人：
六盘山片区扶贫应与国家战略规划相衔接
制约六盘山片区扶贫开发的主要瓶颈问题：一是经济基础薄弱，二是水资源匮乏，三是道路交通不畅。为此，建议：
一、编制“十三五”集中连片特困地区小康攻坚计划。将其列入《中共中央关于制定国民经济和社会发展“十三五”规划的建议》，与国家“一带一路”和西部大开发战略相衔接，优化对口支援等机制，在规划上体现补齐短板、缩小差距。
二、加快水利基础设施建设。尽快决策黄河黑山峡河段开发利用，加快南水北调西线工程前期工作，从根本上破解六盘山片区水资源紧缺问题。统筹考虑黄河干流及南水北调东、中线工程供水量，在南水北调西线工程建成前，增加黄河上游省区分配水量。支持片区重点水利基础设施项目建设，适当提高国家投入比例，减少或免除地方配套资金。
三、加快对外通道建设和优化路网布局。优化西北铁路网布局，弥补片区高铁空白，规划和建设一批重大铁路项目，实现互联互通，全面提升客货运输能力。加快高速公路建设，重点打通省际和县域高速公路衔接，形成便捷高效的高速公路网络。支持片区国省干线公路改造和村组道路建设，提高补助标准。
四、加大生态建设和保护力度。将六盘山片区生态移民迁出区生态修复纳入退耕还林还草工程，并列入国家“十三五”规划。将六盘山片区列为生态效益补偿综合试验区，加大补偿力度，片区内林地、草地和湿地等生态建设用地全部纳入生态补偿范围，对片区重点水土保持及水生态环境综合治理工程进行专项支持。
部委回应■■■
国务院扶贫办主任刘永富：
全国政协十分关心扶贫工作，俞正声主席多次深入贫困地区调研，并给予有力指导。全国政协各位副主席也先后到贫困地区进行了考察，各个专门委员会把扶贫开发作为重要议题，各位委员积极建言献策，促进了扶贫开发工作。特别是各民主党派倾心帮扶毕节扶贫试验区，取得了很好成效。目前，大别山片区3省、六盘山片区4省的政协建立了联席会议机制，每年召开一次会议，协调沟通有关问题。借此机会，对政协领导、政协委员长期对扶贫工作的关心支持表示衷心感谢。
2011年党中央、国务院制定《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，明确把集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场。在有关部门大力支持下，片区扶贫工作取得积极进展。
但目前在推进片区扶贫工作中还存在一些困难和问题。如片区扶贫攻坚任务非常艰巨，片区致贫原因复杂、脱贫难度大；片区规划实施难度比较大；片区规划的实施和精准扶贫联系不够紧密，存在重项目建设轻减贫成效、扶贫投入不精准等情况。
为做好精准扶贫，将从四个方面采取措施：
一、继续把片区作为扶贫攻坚重点，重点支持、重点研究、重点帮助。
二、提高片区扶贫精准度。去年我们在全国开展了贫困村、贫困户的识别工作，对12.8万个村、3000万贫困家庭的贫困人口进行建档立卡；对12.8万个贫困村每个村派驻了扶贫工作队，每个贫困户都明确了责任人，片区也是如此。下一步我们根据各片区不同特点，因地制宜，分类实施扶贫。
三、做好片区规划和“十三五”规划的衔接。国家“十三五”期间将编制扶贫专项规划，我们在编制扶贫规划时将和片区规划做好衔接。片区规划没有进“十二五”规划的项目，在编制“十三五”规划时，符合条件的要优先纳入“十三五”规划，批准以后抓紧组织实施。
四、落实好片区扶贫攻坚责任。首先是相关地方的主体责任，二是强化片区联系单位的牵头责任，三是中央相关部门的行业责任，四是发改委和扶贫办的协调责任，实施合力攻坚。加强片区规划实施情况的定期督导，开展监测评估，确保规划实施进度与减贫增效同步。
国家发改委副主任何立峰：
发改委全程参与了集中连片特困地区扶贫攻坚、精准扶贫各项相关工作，我介绍一下发改委正在牵头承办的主要扶贫工作。
目前，发改委已经牵头启动编制国家“十三五”扶贫开发规划和全国易地扶贫搬迁“十三五”规划。目前已初步完成调查研究，近期要进一步充实和丰富相关材料和内容。
在规划编制过程中，我们注意解决好几大矛盾、困难和问题。一是和国家“十三五”规划的有机衔接，二是与新型城镇化的对接，三是与产业扶贫和生态建设、环境保护问题的衔接。此外还有很多矛盾和问题需要研究，其中集中连片地区的扶贫攻坚就是硬骨头。
我们已经组织力量研究加快贫困地区基本公共服务设施建设问题。主要内容包括饮水安全、农村电网改造、医疗卫生、教育设施、农村道路、农村危房改造以及农房抗震改造等，农村环境整治、宽带网向农村延伸等问题也在考虑中。
在上述规划编制过程中，我们也深入研究了一些矛盾、问题和困难。比如，目标实现和责任主体之间的关系问题、政府投资和激发市场活力有机统一的问题、如何完成基本公共服务设施建设投资并确保正常运转的问题，等等。特别是贫困地区人民群众的认同感是十分必要的，但困难确实很大，需要各方同心协力。
下一步，我们将充分吸纳委员们的真知灼见，进一步加快工作进度，尽快完成相关扶贫规划和方案的编制、报批工作，迅速会同有关部门和地方进一步抓紧推进，转化为具体项目和举措。
财政部副部长胡静林：
委员们的发言，很有见解、很有思想，很受启发。大家从不同角度对扶贫提出了很多深刻的认识，还提出解决问题的办法、方案，我们会在工作中认真汲取、解决。
财政部近年在精准扶贫方面的工作主要是加大财政投入。一是一般性转移支付。尤其是均衡性转移支付拨款是根据标准收入和标准支出差额计算的，只要是贫困地区，必然是一般性转移支付的重点投入地区。二是专项转移支付。近年来财政专项转移支付向农村倾斜，这些支出和贫困地区、贫困人口直接相关。一般性转移支付和专项转移支付加起来，832个片区县和扶贫开发重点县的上级转移支付约占了地方财政支出的80%，很多地区实际达到90%。
我们近年来一直在做精准扶贫，2013年起财政部进一步完善了一些政策，一是资金投入上改变原来大水“漫灌”的方式，尽量采取“滴灌”，尤其是财政专项扶贫资金，现在的增量每年主要对片区。二是原来决策省里定，现在决策县里定，决策权下沉。三是利用建档立卡成果，资金使用和贫困人口挂钩，绩效考核也和脱贫挂钩，做到透明公开。
当前财政收支矛盾较为突出，明年财政支出中，扶贫是重点之一。刚才提到的“五个一批”，其中移民搬迁一批，1000万人、300万户，需要筹资几千个亿。目前有一部分已经落实了，包括财政在调整地方债务结构时安排了一部分，准备主要通过发挥杠杆作用，撬动银行资金，财政予以适当贴息来支持。今后，财政部将在精准扶贫方面继续发挥积极作用。
国家民委副主任罗黎明：
按照分工，国家民委是集中连片特困地区的联系单位。去年，民委对片区做了几方面的工作：
一、在片区内680个县中，民族自治县372个、边境县89个、人口较少民族28个，我们主要实施了国家的兴边富民行动规划。2014年落实了发改委投资的128亿元兴边富民行动规划的资金，还有扶持人口较少民族发展资金16亿元，大大改善了边境地区和人口较少民族群众生产生活问题。
二、和国开行从前年下半年开始对湖南、湖北、重庆和贵州片区进行了全面调研，探索了开发性金融对片区服务的路子。先后制定了国开行和四省区片区政府合作、银行和企业合作项目，制定了一系列扶贫开发性金融措施。从2014年开始对片区投入187个亿，至今年6月到了297个亿。这项工作有力推动了片区产业结构调整，有效解决了片区投入不足的问题。
三、积极开展医疗和教育扶贫。如，联合“中华健康快车”基金会，在武陵山片区实施了白内障复明手术1490多例；民委的6所委属院校，对片区贫困山区开展定向教育，3年定向招收3928名贫困学生；派出248名处级以上干部到71个片区县做联络工作，做好上传下达工作和调查研究工作。
下一步，我们将主要做好三项工作：一是认真贯彻落实中央民族工作会议精神和中共中央、国务院关于加快民族地区发展的文件精神。二是利用编制国家“十三五”规划契机，加强对兴边富民行动规划、扶持人口较少民族发展规划及少数民族特色村镇发展与保护规划，加大对片区和民族地区投资力度，特别是要解决当地水电路生产生活瓶颈问题。三是根据各位委员提出的意见和建议，进一步做好民族工作。
