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用法治破解城市管理顽疾
——全国政协“规范城管综合执法”双周协商座谈会综述

中国政协网    www.cppcc.gov.cn    日期:2015-10-23    来源:人民政协报
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城市管理是社会治理的重要组成部分。随着城市化的发展,城管执法部门承担着越来越多的城市管理和执法任务,为城市平稳和谐运行保驾护航。但近几年来,社会上出现一些舆论批评、甚至妖魔化执法队伍,对城管执法造成了负面影响。

10月22日下午,在全国政协礼堂,一场准备了2年的双周协商座谈会正在进行。会议由全国政协主席俞正声主持,国务院有关部委负责同志、全国政协委员和相关领域专家学者围坐一起,围绕如何“规范城管综合执法”协商议政、建言献策。

为筹备本次会议,全国政协社会和法制委员会曾多次赴全国各地进行专题调研。调研发现,城管机构执法主体不明、职责边界不清,是全国各地城管综合执法中遇到的难题。

为城市现代化治理而奔走建言

中共十八届四中全会对城管综合执法工作提出明确要求,在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平。

截至目前,全国城管执法人员达45.5万人,其中在职人员23.4万人,辅助人员22.1万人。毋庸置疑,城管执法队伍已成为做好城市管理工作不可或缺的重要力量。规范城管执法行为对于提高城市管理服务水平、维护社会正常秩序、保障人民群众合法权益具有重大意义。

如何在推动我国城市现代化进程中保证城市规划、社会经济、生态建设等齐头并进?如何通过完善相关法规,理顺行政执法机制体制等问题,让城市现代化的良性发展惠民又不扰民?全国政协一直努力寻找行之有效的路径。

2013年7月,全国政协社会和法制委员会组织委员赴上海市、江苏省等地区开展调研。在调研基础上,社法委多次组织专家座谈会,就各地城管执法现状、综合执法存在的弊端等问题向党中央、国务院报送一系列建议。

2015年8月,社法委就“规范城管综合执法”再赴河南省、宁夏回族自治区开展调研,对城管机制不顺、机构编制、福利待遇等方面进行了实地调研,并提出多条建议。

双周协商座谈会的召开,既是对前段时间调研成果的检验,也是全国政协围绕这一问题的一次集中协商建言。

法治化是破题之根本

“管理体制不顺、机构性质不一、职责范围不清、法律法规不完善、执法行为不够规范等困扰、阻碍城管执法工作健康发展的瓶颈性问题,亟待解决。”全国政协社会和法制委员会副主任陈冀平曾带队进行专题调研,城管执法工作体制机制上的问题,引起他的关注。

在实地调研中,陈冀平听到各地城管机构最多的抱怨就是“城管一直都是在‘借法执法’”。城管执法的合法性受到质疑,以致城管遭遇暴力抗法时,社会舆论倾向弱势群体。这对执法者的积极性打击巨大。城管机构迫切希望改变其执法法律依据不足的尴尬现状。

2002年,中编办、法制办分别就综合执法和集中行政处罚权进行了试点,全国几百个地级以上城市大多以市容环卫部门为班底组建了城管执法局。但城管队伍初建至今,国家层面没有对城市管理进行专门立法和设置相应的主管部门,通常是各省市根据各地区情再增加或者减少执法内容。

“法治化是破解城管执法难题的根本之道。”陈冀平建议,应当完善城市管理法律法规,推动城管执法工作法治化、规范化;提高执法人员法治意识,完善城管综合执法监督体系,规范城管执法行为。

“制定统一的城管执法法律制度,既是完善城管执法依据的需要,也是强化城管执法监督问责的需要。”全国政协社会和法制委员会副主任朱孝清认为,现行行政执法的法律依据分散零碎、交叉冲突等问题,致使执法实践中法律依据不足,严重影响了执法的规范化和公信力。他进一步建议,还要明确城管执法的依据、程序和各类违法行为的处罚标准;建立裁量权基准制度,细化、量化裁量标准,压缩自由裁量空间。

李卫东委员建议推进城管巡回法庭建设,专门负责城市管理案件的审理、裁决和执行,指导执法文书制作及案卷归档,规范城管执法程序。她以银川市探索成立巡回法庭为案例介绍说,2013年银川市巡回法庭成立以来,现场裁决的128起城市管理违法案件,当事人全部当场接受处罚。通过宣传培训及现场“以案说法”,对市民守法、用法,城管依法、合法有效执法起到了双向引导作用。

实行城市网格化管理

委员们认为,应进一步健全完善城管综合执法的协调体制机制,明确综合执法范畴,强化党委、政府领导和协调作用,以“网格化”为载体,创新社会治理体系。

参加调研的何香久委员认为,全国各地在城管工作中探索出各具特色的运转机制。比如河南、宁夏两地均出台了关于城市管理的地方性法规,许昌市组建了高效联动的联合指挥部,银川市成立了高位监管、综合协调、监督考核的“大城管”管理体制。“一定范围内,进行了有益的探索和突破性改革,为国家层面城管综合执法理顺机制提供了参考。”

“加强统筹协调,赋予和强化基层的管理权限,也是提高城市管理水平的有效途径。”全国政协委员蔡建国认为,推进网格化与联勤联动融合,建立全市相对规范统一的城市网格化综合管理体制的做法,既解决了城管执法遭遇的暴力抗法问题,对涉及多个部门的问题实行综合执法机制,又有利于各部门之间相互监督,文明、规范执法。

“这种从源头着眼、从基层抓起的管理机制和模式,对于加强法制建设,文明执法,缓解和疏导城管矛盾能起一定作用。”蔡建国强调说。

在朱专兴委员看来,城管体制、机制改革要根据当地实际情况出发,通过理念的转变创新,带动方式方法。“应该全面实行城市管理网格化,科学规划建设城市集贸市场和便民占道经营。”他认为,一些地方政府将城管职责街道网格化分级治理。这种探索与基层结合起来共治的举措颇有成效,值得借鉴。

全国政协委员、澳门归侨总会理事长王彬成说,城市的规划设计在城市管理中起到了顶层设计的作用,但多数规划设计跟不上城市建设发展,失去前瞻性指导作用,给执法者造成很大的困扰。他建议,城市规划设计应当以便民、利民为出发点,使市民既有舒适的生活环境,也能充分享受便捷的生活条件。

切实加强城管队伍建设

资料显示,我国3191个县级以上地方政府中,有3074个设置了专门的城管执法机构。在45万人的执法队伍中,辅助性工作人员就高达22万人。

委员们在调研中得知,进入公务员序列的城管工作人员与合同工协管员的配比是1∶1,有的城市高达1∶3。城市管理力量严重不足情况下的畸形现状,也是导致“暴力执法”、“临时工”等现象层出不穷的原因。

委员们认为,建设一支高素质的城管执法队伍是规范城管执法行为的基础。

“在编制总数不增加的前提下,行政执法部门应向城管移交相应编制。”陈冀平认为,综合行政执法在移交日常管理、监督检查和实施处罚等职能给城管部门时,其职责权限、机构设置、人员编制也应该有相应调整。

针对当前城管队伍素质与城市管理需要矛盾的现实,何香久委员建议理顺城管用人机制,逐步减少协管员。应切实加强城管执法队伍建设,强化执法力量配备,严格实行执法人员持证上岗和资格管理等制度。

“地方政府应加强城管人员岗位培训、人才培养和职业风险保障,提高执法规范化水平,把好进人关、培训关、考核关。此外,还应善于利用现代信息技术手段整合资源,提高城市管理效率水平。”

除了提升整体队伍素质外,执法理念和服务意识有待转变和加强。委员们认为,有效的城市管理不是过分地追求有序,而是以利民便民为先,树立服务型的执法理念。

王彬成委员说,快速的城镇化让许多农民转变成市民,但其整体思想素质并未跟上城市化的节奏。这决定了城管要寓管理于服务,树立“公众城管”等新理念,将市民素质教育寓于执法工作中,将执法作为逐步提升市民素质的重要手段之一。

城市管理需要全社会参与

随着人们利益意识强化,社会组织的发展是大势所趋。在何香久看来,城管机构作为城市治理的末端,其执法行为要立足群众、依靠群众、发动群众,在群众参与上下更大功夫。

“为民执法是城管执法的根本要求,不断满足群众需求、与群众协商共治从根本上可解决执法难。”全国政协常委、民盟广西自治区委主委刘慕仁说,规范城管执法离不开群众的支持和监督。尤其是营造良好的协商民主、全民共治的社会氛围很重要。

委员们认为,随着城镇化的快速推进,城市周边大量村民转为市民,但必要的城市意识和文明素养并未在短期内养成。群众对城市管理的标准和规范也不太理解和接受。对此,河南许昌、宁夏石嘴山等地对群众参与和宣传教育做法值得推崇。

许昌市政府为提高全民素养,定期开展了十万市民进课堂、十万志愿者进社区、十万学生文明礼仪进家庭等活动,全方位带动社会成员参与城市治理。石嘴山市通过开展“城管义工”、“义务监督员”等公众参与活动,逐步引入公众听证制度,将服务触角延伸至郊区农村。

“应让群众参与城市治理,发挥志愿者团体等社会组织的积极作用。”全国政协委员、中央党校教授王长江直言,政府要对社会组织的多样化前景有充分的估计,为迎接这种多样化的发展做好应对准备。主动迎合百姓的诉求,培育、支持、鼓励、引导社会组织的发展。“党的领导要体现在通过有效的组织实现有序参与,通过社会组织的发展促进社会自我管理。”他说。

对于当前城管执法社会形象不佳的现状,全国政协委员、团中央书记处书记汪鸿雁认为,宣传部门也要坚持正确的舆论导向,弘扬法治理念。

“城管部门也应主动作为,引导舆论。”她说,地方政府在每一项有关城市治理政策出台时,都应该将民众的生活习惯、整体素养等因素充分纳入其中,用他们“看得见、听得懂、接地气”的方式对其宣传教育,只有这样才能让政策落实和综合执法得以顺畅无阻。

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