案 由:关于做好编制自然资源资产负债表顶层设计的提案
审查意见：统计局
提 案 人：九三学社中央
主 题 词：宏观经济,经济体制
提案形式：党派提案
内 容：
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”。国家统计局已于2014年4月下旬制定了“探索编制自然资源资产负债表改革实施规划”，许多省市也已将探索编制自然资源资产负债表列为年度重点工作，例如贵州省率先通过了编制自然资源资产负债表的立法工作，深圳市还推出了我国首个县（区）级自然资源资产负债表。然而，自然资源资产负债表毕竟是一项新生事物，其理论研究远远落后于实践，一些地区对此甚至还比较陌生。从全国来看，目前在自然资源资产负债表编制过程中存在如下问题：
一是自然资源资产负债表中资产范围难以界定。自然资源种类纷繁多样，有的难以纳入自然资源资产负债表中。例如，在当前技术条件下无法勘探或开采的矿产资源、遭到破坏或性质恶化的自然资源、一些无法量化的自然资源等，在国民账户体系和企业会计中都无法确认，即便可以，由于流动性、储藏量等问题，其资产价值也很难计量。
二是统计核算技术不成熟，缺乏专业人才。自然资源资产负债表的框架、指标体系、编制标准、平衡法则等基本属于空白，并且自然资源的生态价值缺乏有效评估更加剧了价值计量的难度。更重要的是缺乏专业从业人员。政府统计、审计人员专业背景多为会计、财务或纯经济学，对自然资源背景知识了解不够，分析自然资源资产信息的能力较弱；自然资源或环保等领域从业人员尽管对自然资源比较熟悉，但对其经济价值、生态功能如何用统一的标准或方法衡量较为生疏。
三是获取基础数据较为困难。自然资源通常包括土地、森林、矿产、河流、海洋、其他生物资源等。由于我国地理地质条件复杂，资源管理分散，现行的自然资源与生态环境数据统计体系尚不完备，基础数据质量和覆盖面都存在较大问题。此外，一些政府管理部门干预统计结果，有的甚至以数据保密为由拒绝提供，使得获取数据和保证数据独立性和客观性困难重重。
四是核算结果应用难度大。运用自然资源资产负债表对领导干部进行离任审计，是编制自然资源资产负债表的目的之一。但这项工作新，专业性强，涉及面广，受传统政绩观念和执政理念的制约，难以形成统一的评价体系。
为推动编制自然资源资产负债表工作广泛开展，实现中共十八届三中全会《决定》的要求，建议如下：
一是成立协调机构，加强基础理论研究。可考虑成立自然资源资产负债表编制工作小组，成员来自国家统计局、审计署、财政部、环保部、农业部、水利部、国土部、林业局等部委领导和著名专家，并组成由生态学、环境学、资源学、经济学、统计学、社会学等众多学科领域专家组成的若干专题小组，在统一协调和部署下，共同制订编制方案。应充分发挥高校、科研机构及社会组织的力量，开展自然资源资产分类、核算、管理、审计等研究。
二是鼓励地方先行先试。作为一项新核算制度，它与传统国民经济核算制度有着一定的“不兼容”性，同时由于地域、气候、水文、地质、土壤甚至是教育文化水平的差异，要在众多部门收集准确、真实、口径相对统一的基础数据较为困难，在一定范围内开展试点和推广工作无疑是现实可行的办法。例如可在国家生态文明先行示范区率先编制，为制定编制标准或准则积累经验，或将已开展编制的各省市县好的经验加以总结和推广。
三是制定自然资源资产负债表核算框架和编制标准。确定自然资源资产负债表的功能、具体内容和编制过程，明确自然资源核算范围、要素列报、价值计量、时间跨度及编制程序。建立自然资源资产实物账户。参考联合国等国际组织颁布的《环境经济核算体系2012：中心框架》(SEEA2012)，在不改变现有国民经济核算体系情况下，将自然资源作为卫星账户(第二账户)，在完善实物量核算的基础上，最终建立实物量和价值量相统一的自然资源资产核算体系。由于自然资源资产负债表与国家资产负债表、绿色国民经济核算存在密切联系，在自然资源资产负债表编制标准中还应揭示三者之间的勾稽关系和整合方案。
四是建立编制自然资源资产负债表的制度保障。利用自然资源资产负债表，将资源消耗、环境损害、生态效益纳入领导干部政绩考核体系；探索将自然资源资产负债表的内容嵌入现有的离任审计制度，制定生态环境损害责任终身追究制。建立自然资源资产产权制度和用途管制制度。对河流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源资产进行确权登记，形成自然资源产权制度；对通过生产能产生经济效益的纯自然资源，将占有权、使用权和处置权赋予保护者和生产者；对于产权不好界定的生态和居住环境等资源，如空气、水资源、污染物排放等，主要从占有权、使用权角度来确定。构建系统完整的自然资源资产监管体制。建立统一的监管机构，制定实施地方相关规划、政策，进行统筹管理；培养自然资源负债表统计、审计专业队伍。
来源：中国政协网
