案 由:关于推动通用航空立法，促进通用航空产业发展的提案
审查意见：民航局(主),工业和信息化部(会)
提 案 人：陈祥宝
主 题 词：航天工业
提案形式：个人提案
内 容：
近年来，随着我国经济发展进入“新常态”，社会经济生活发生深刻变化，赋予通用航空产业新的历史任务。在低空空域管理改革进程加快、重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的大背景下，通用航空产业需求迅速释放，市场前景看好。通用航空新技术、新产品、新业态、新模式将大量涌现，个性化、多样化通用航空消费需求将带动飞行需求逐年攀升。但目前通用航空法律法规尚不能满足快速发展的需要，通用航空产业对加快立法的需求十分迫切。
一、中国通用航空法律法规体系的现状
我国当前通用航空法律体系由国家立法、行政法规、民航规章三个层次构成。从国家立法层面看：1995年10月，第八届全国人大常委会第十六次会议审议通过《中华人民共和国民用航空法》，以第十章共六条的形式规范通用航空活动，但内容过于笼统，无法为通用航空法规制定提供科学指引。从行政法规层面看：以国务院令的形式颁布《国务院关于通用航空管理的暂行规定》和《通用航空飞行管制条例》，两部行政法规分别从经营活动和飞行活动规范通用航空主体行为，但对于促进通用航空产业发展停留在原则层面，保障措施不明确、实施细则有待完善。从民航规章层面看：我国民用航空规章全面与美国接轨，建立了11大类共117部适航规章体系，虽然有10余部专门适用于通用航空的法规,但缺乏针对性和时效性。其技术运行标准及各种证照的颁发、使用,有些是参照公共航空运输,有些是以通知形式规定,有些没有统一规定，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。
二、中国通用航空法律法规体系存在的突出问题
1、空防安全与产业发展之间的关系尚未理顺
空域资源是国家有限的战略资源，我国通用航空立法在权衡空防安全和产业发展时更侧重前者。低空空域管理改革四年来，国家及行业主管部门颁布多项法令支持通航产业发展，但整体进程缓慢。如2013年11月总参与民航局联合颁布《通用航空飞行任务与审批管理规定》简化了部分通航飞行审批流程，但与之相匹配的行业细则有待完善。空域管理仍存在过于严格，审批时间长、手续繁杂，飞行利用率过于低下的问题，严重制约了通用航空产业的发展。
2、通用航空行为主体的权利义务亟待进一步明确
通用航空作为战略性新兴产业，是推动中国经济快速发展的重要一环，通用航空在社会实践中发挥着巨大的作用。但是在很多领域，由于通用航空法律法规体系的不健全、不完善，导致通用航空行为主体的权利义务规定不明确，影响了通用航空作用的发挥，延缓了通用航空的整体发展进程。例如，飞行器权属与飞行行为间的权利义务、飞行服务站（FSS）的权利义务、航空俱乐部设立条件与经营范围监管等现有法律法规中没有明确；再如，为维护社会公众利益而提供通用航空服务，或者紧急情况下国家征用通用航空器的，我国尚未出台具体的补偿规定。
3、通用航空装备制造业的政策力度还需完善
通用航空装备制造业是国家通用航空产业发展的基础。目前，我国在航空装备制造方面的产业政策多聚焦于能力方面，还没有形成从研发制造到用户使用全过程的政策扶持体系，消费者感受不到民族工业发展带来的好处。因此，我国亟需加大对航空装备制造业鼓励政策力度和范围，提升适航审定自主创新能力，构建互利互信的适航双边关系，尽快突破发达国家利用适航条款设置的行业壁垒，实现国家利益最大化,避免出现“修好高速路，跑着外国车”的尴尬局面。
4、通用航空产业链相关配套措施亟需纳入法制轨道
我国通用航空产业相关配套措施在政策法规方面仍停留在宏观层面的指导意见，尚未形成在意见指引下完备的政策法规体系，亟需尽快确定针对通用航空的具体扶持政策，形成完善的政策法规体系。
三、加快推动中国通用航空立法的建议
加快推动中国通用航空立法工作，统筹规划通用航空法律法规的制定、修订及清理工作，是我国通用航空产业落实“依法治国”的具体体现。
建议：
1、转变观念、理顺关系，构建立法、执法、司法相协调的法治化管理模式。
从法治角度牢固树立促进通用航空产业发展的观念，理顺空防安全与产业发展的关系，构建机构明确、定位清晰、职责分明的立法、执法、司法体系，开启我国通用航空产业法治化管理新常态，促进产业快速、健康、可持续发展。
2、战略引领、逐层细化，形成完善、规范、可行性强的法律法规体系。
加强通用航空产业立法顶层战略设计，既要符合我国国情和发展需要，又要与国际惯例接轨。将通用航空所需规则和要求应分层、分类、分项纳入通用航空法律体系中，建立一套以法律为核心、行政法规、行业规章、实施细则和产业政策共同组成的法律法规体系，在法律内容上要具有先进性、科学性和可行性。
3、固本强基、创新发展，打造装备制造与运营服务相互促进的发展模式。
在不违背国际贸易规则的前提下，加大对通用航空装备制造业的扶持力度和政策适用范围，推动研制能力和适航审定能力全面提升，突破行业壁垒，稳固产业发展根基。同时，支持运营服务业通过创意创新塑造通用飞机产品市场需求，并对自主知识产权和引进消化再创新的航空产品给予政策扶持，固强制造业基础的同时，让用户直接感受到政策福利，打造“装备制造带动运营服务，运营服务反哺装备制造”的产业链上下游互动发展模式。
4、紧跟需求、着眼当前，加快出台通航产业发展亟需的各项政策法规。
通过立法明确通用航空行为主体的权利义务。规范航空俱乐部的设立与管理，强化通用航空市场规范开发行为,简化相关审批程序，鼓励国内资本投资通用航空企业，规范非经营性通用航空活动。
通过立法加强通用航空产业链相关配套措施的法制建设。统筹通用航空机场建设规范，促进通用航空机场、运营基地及航空油料等配套保障措施的投资与建设，制定与通用航空发展水平相适应的通航机场收费标准，建立专业技术人员培养与流动机制。
来源：中国政协网
