案 由:关于加快排污许可证国家层面立法的提案
审查意见：环境保护部
提 案 人：傅建荣
主 题 词：污染物排放
提案形式：个人提案
内 容：
一、情况分析
排污许可证管理是有效实行企事业单位污染物排放总量控制的基础性工作。但在实际工作中，还没有相关法律法规就排污许可证核发和监管等作出具体规定，立法缺失对企业无证排污或超证排污无可操作性的法律措施，失去了排污许可制度的严肃性。因此，当前形势下加快排污许可立法工作非常必要。
（一）加快排污许可证立法工作是实施环境保护法律的需要。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国大气污染防治法》等有关法律法规，都对排放污染物许可行为进行了规定。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。”特别是2014年修订《中华人民共和国环境保护法》第四十五条明确规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。标志着我国排污许可证制度的发展进入新的阶段。
（二）排污许可证立法是排污者守法和环保行政执法的依据。随着环境保护工作的深化，环境保护部门对污染源的管理应当从以往的粗放式管理逐步过渡到精细管理，从定性管理过渡到定性与定量相结合管理，从静态管理过渡到动态管理，实行排污许可证制度有利推动这个转变。作为加强环境管理而采用的直接管制的一种制度，排污许可证制度是强化对排污者监督管理的有效管理形式，可以成为排污者守法和环保行政执法的依据。建立是一个持续的许可及其监督过程，把影响环境的各种开发、建设、经营等活动的排污行为纳入统一管理的轨道，并将其严格控制在法律规定的范围内。排污许可证制度有利于环境保护部门及时掌握各方面情况，及时制止违反规定排放污染物、损害环境的活动，并可深化和带动相关的环境管理制度，使环境保护科学化、环境管理定量化。
同时，排污许可证有利于维护公民、法人和其他组织的合法环境权益，维护环境公共利益、社会秩序，保护环境。排污许可证可以把各项环境保护法律法规的要求落实到排污单位的每一个排污口。对企业来说，守法的内容更具体、明确，其权利义务更清晰、确定。而且企业对政府的行为有比较稳定的预期。对环境保护部门来说，对各污染源的管理内容更明确。执法人员现场检查时，以排污许可证的内容为参照，与现场的治理装置运行情况、监测数据进行核对，提高了工作效率。减少了不同执法人员对企业的要求不一致、自由裁量幅度差别过大的情况。排污许可证作为守法、执法的凭据，既管制排污单位，也约束环保部门。
（三）加快排污许可证立法工作是实施总量控制和环境管理的需要。实施排污许可证制度，将有助于推动污染防治工作由末端治理向生产全过程转变，由单一的浓度控制向浓度和总量双轨控制转变，由分散治理向集中控制转变，并且促进环境管理逐步向科学化、法制化和规范化的发展。排污许可证制度作为一种持续性和动态性的环境管理制度，在实际管理中可以起到协调的作用。排污许可证应当成为企业环境责、权、利的法律文书和凭证，与环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度以及排污收费制度互相配合、衔接，依证管理，按证排污，违证处罚，规范排污者的环境行为。
排污许可证制度是对污染源进行监督管理的基础。以排污许可证为主线，将“三同时”验收、排污申报登记、总量减排目标责任制、产业结构调整、限期治理、清洁生产强审、排污收费等环境管理制度对企业的环境管理具体要求，集中通过排污许可证一证管理，贯穿起来，衔接起来，体现全过程管理和长效管理，具有其他管理制度不可替代的作用。如环境影响评价“三同时”制度只是对新建项目的许可，缺乏后续监管手段；排污申报登记只是对排污行为的一种确认，环保部门不享有自由裁量权；排污收费只是一种污染控制的经济刺激手段；限期治理是末端管理措施，难以达到全过程管理要求；总量控制一般以目标责任书的形式下达，缺乏落实到位的具体载体等。而实施排污许可证制度则可以将上述各项管理制度统揽串联起来，使各项制度的作用得以充分发挥，实现对排污者综合的、系统的、全面的、长效的统一管理，为工业污染防治提供了强有力的环境执法手段。尤其在目前国家开展节能减排的形势下，实施排污许可证管理具有更重大的现实意义。
（四）加快排污许可证立法工作是开展排污权有偿使用和交易试点的需要。实行排污权有偿使用和交易试点工作，首先要明确排污企业所拥有的污染物允许排放量，这些排放量就是能够有偿使用和交易的排污权，即企业通过进一步治理或关停而少排放的污染物总量将成为有价值的环境资源。排污许可证中所明确的企业排污总量及其许可排放的法律地位决定了只有它能够成为企业排污权有偿使用和交易的认定基础,排污权有偿使用和交易的排污单位（含作为建设项目主要污染物排放总量指标置换来源的工业企业），应当依法领取排污许可证，并在排污许可证中载明实行排污权有偿使用和交易（或总量置换）的主要污染物排放总量控制指标。排污者削减的污染物排放总量，可以按法定程序有偿转让给其他单位。
二、建议内容
建议加快国家层面排污许可证立法工作，同时制定统一的排污权核定办法和超总量排污处罚细则，既为排污权有偿使用和交易奠定基础，也为新《环保法》实施后超总量执法提供法定的依据。
来源：中国政协网
