案 由:关于深化城市公用事业改革的提案
审查意见：财政部(主),中央编办(会),住房城乡建设部(会)
提 案 人：九三学社中央
主 题 词：基本公共服务,改革
提案形式：党派提案
内 容：
公用事业是城市经济社会发展的基础和重要支撑。从上世纪九十年代开始，我国对电力、供水等部分公用事业进行了市场化改革，多数行业实现了政企分开、政资分开，完成了产权结构改革，初步建立起现代企业治理结构。随着城镇化的不断推进，各级政府对城市公用事业的投入和改革日益重视，从而保障了城市公用事业的快速发展。近年来，城市公用事业投资一直快速增长，城市用水、燃气的普及率稳步提升，用水普及率从2002年的不足80%提升至2012年的97.2%，燃气普及率则从67%提升至93.2%。
当前，在上海、深圳等经济发达城市，公用事业市场化改革进展更快，其形式多种多样，有合同外包、特许经营、公私合作（合资）经营、股份出让、直接并购、民间独资等；北京、深圳等地为了规范特许经营颁布了一些管理办法，标志着我国城市公用事业市场化改革开始进入全新阶段，从而也面临着一些亟待解决的问题。
一是相关法律法规不健全。虽然住建部相继出台多份关于加快城市公用事业改革的文件，各地也相应出台地方政策和实施办法，但法律层次低、法规政策缺乏系统性，在实践中往往面临执行难、执行不到位的困境。特许经营方面的法律法规也不明确，相关的部门规章和地方性规定与已有法律衔接不畅。例如，原建设部于2004年发布了《市政公用事业特许经营管理办法》，不具备设定行政许可的权限，还与《行政许可法》《招投标法》《城市生活垃圾管理办法》《城镇燃气管理条例》等法规衔接不上。
二是体制机制不完善。目前，城市公用事业监管部门政监不分、管办不分，被监管企业与主管部门在“政企合一”的内生监管模式下形成裙带关系。企业和监管机构之间的法律地位和职能缺乏清晰的界定，监管机构为保证社会需求，直接干预企业经营；企业则无法按市场原则自主经营，承担了过多的公益职责和义务，自身难以持续发展。此外，公用事业的监管职能分散于不同政府部门，监管机构间的监管权限分配不合理。以城市水务行业为例，主要有建设、水利、发改、财政、环保、国资、安监等多个部门共同分担监管职能，“多龙治水”容易造成监管缺位、越位，导致监管成本提高、效率下降。
三是服务效率有待提高。目前，在城市公用事业改革进程中，存在市场竞争主体不成熟、支撑体系不健全等问题，使部分公用事业领域出现服务效率不高，甚至下降趋势。例如，在城市公交行业改革中，强调公益性，忽略市场性，导致服务效率下降。部分民营企业在实现国有化改造后，由盈利转为亏损，且亏损数额逐年提高。在公用事业服务中，政府通常难以全面掌握企业成本信息，从而不能合理确定产品和服务价格以及政府补贴等；企业由于缺乏动力来降低成本,导致产品或服务成本居高不下、效率难以提高。
为深化城市公用事业改革，促进城市公用事业持续健康发展，提出以下建议：
一是完善法律法规体系。城市公用事业改革必须立法先行，完善的法律法规体系是改革的前提和保证，对明确改革的目标和方向具有重要意义。应尽快制定《城市公用事业法》，界定城市公用事业的地位和性质，明确投资、运营管理和监管等方面的责任和义务，切实保障城市公用事业的持续发展；应加快制定《城市公用事业特许经营法》，在合同条款、收费机制、监督管理、经营权移转等方面进一步规范双方的权利和义务，降低投资风险，让投资者形成稳定的预期收益。同时，制定的法律法规要与现有的法律法规配套衔接，并修改完善包括担保法、证券法、合同法、公司法、劳动法和其他方面规定中有关特许经营制度的相关条款，以适应新的发展形势。
二是深化监管体制改革。在机构设置上，成立综合性监管部门，实现集中监管，避免多头监管。监管机构应具有独立性、透明性、专业性和可问责性，并独立于被监管者，与其他行政职能部门划清职责界限，做到经费和人员的相对独立，确保其具有完整、独立的监管权。在机构运行中，综合性监管要保持机构的稳定和衔接，避免频繁的机构改革使监管机构出现无所适从的状态。
三是建立激励性监管机制。应建立基于企业绩效评价的激励性监管机制，运用经济手段为公共服务供给者提供利益激励或约束，并根据具体实施情况设置相应的权利与义务，由此激励相关企业不断挖掘自身潜力，提高效率，改善服务。同时，将企业绩效与价格监管挂钩，为政府监管提供技术手段。
四是营造有序竞争的市场环境。城市公用事业兼具自然垄断性和社会公益性，但不表明仅能采用国企经营和行政管理的方式。自然垄断行业可以引入市场竞争机制，公益性服务也可以由社会来提供。通过市场配置城市公用事业资源，不仅能节约政府行政成本，还可以提高服务的质量和效益。在城市公用事业中，引入竞争机制和建立多元化投融资渠道是相辅相成的。有序竞争机制将使低效率企业失去市场，对企业行为、产业绩效、用户利益和配置效率产生积极影响，从而吸引更多投资。多元化投资能增加产品和服务供给，使用户可在不同供给者间进行选择，使企业只有降低成本或进行产品和服务创新，才能提高效率、增加利润。
五是完善信息公开制度，发挥社会监督的作用。应通过广播、电视、报刊、网络等多种方式，按照月度、季度或年度频率公开城市公用事业企业的成本和运营等绩效信息、服务质量信息和客户满意度调查结果。通过信息公开方式，增加城市公用事业企业成本透明性，提高企业效率，促进社会公众了解城市公用事业企业绩效状况，增加用户对城市公用事业价格改革政策的理性思考和判断。同时，还可促进城市公用事业企业科学评价自己的生产效率和服务质量，为企业管理者提供相互学习和借鉴的机会。通过同行之间绩效比较和排名，刺激企业提高绩效。
来源：中国政协网
