案 由:关于深度推进中国（上海）自由贸易试验区法治化的提案
审查意见：商务部(主),法制办(会),上海市政府(会)
提 案 人：民建中央
主 题 词：经济区
提案形式：党派提案
内 容：
中国（上海）自由贸易试验区（以下简称：上海自贸区）通过先行先试，为全面深化改革和扩大开放探索新思路和新途径，成为我国进一步融入经济全球化的重要载体，有力提升了区域服务贸易的竞争力，为下一步深化改革开放打好了基础。自贸区挂牌一年多以来，涉及区内立法调整、行政精简、司法改革三大法治化议题取得了卓越的成果。但是，自贸区所实施的各种法制创新制度仍处于初创阶段，不少规定的出台囿于自贸区设置的时效性，其在实践中运行的合理性与操作性有待检验。同时，肩负“先行先试”任务的上海自贸区，对于接下来应当采取的改革方针与原则能否在现有制度创新基础上取得更大突破，需要在大胆设想的同时给予方向上的指引。当前推进自贸区法治化存在的困难有：
１．地方立法存在层级障碍。从《立法法》的角度来看，上海自贸区实施各项改革方案的立法权大多属于中央立法授权，现实情况是全国人大除了将暂停实施“三资企业法”部分法律规定的行政审批事项权下放之外，并无做出其他方面的中央立法授权。因此，上海市地方立法践行自贸区改革的目标将遇到很大的立法障碍。现行《自贸区条例》是将《总体方案》作为地方性立法的法源，这种做法在表面上并未产生显性的立法冲突，但由于《总体方案》是由上海市与商务部会同国务院其他部委一起制定并报国务院批准的规范性文件，因而将其界定为国务院制定的行政法存在一定的法律障碍，而将其作为地方性法规的制定依据则更加需要论证。
2．自贸区管委会职权层级低，没有相对独立地位。作为统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务的上海自贸区管委会，本身仅为上海市政府的一个派出机构，在行政职权方面无法获得相对独立的地位，尤其是其对于自贸区内海关、检验检疫、海事、金融等部门不具有行政隶属的关系，这一掣肘将使得上海自贸区管委会在行使综合执法权时无法起到统一受理、统一许可、统一处罚的作用。
3．上海自贸区法治经验如何推广复制，需要形成共识。随着2014年中央确定广东、天津、福建再设自贸区，上海自贸区设立之初“可复制、可推广”的功能设定被全面激发。然而，如何既做到以上海自贸区试点为样板，又结合地方特点、充实新的试点内容，需要进行全面的审视与安排。同时，随着我国自贸区战略成为新常态，如何使试验中的自贸区经验成为自贸区法治的稳定模式，将成为一个全新的议题。为此，建议：
1．合理界定《总体方案》的立法层级，及时扩大中央立法授权。放开立法权限范围，可采用两步走。第一，在自贸区地方立法框架基本成型之际，按照《宪法》第89条的规定，将《总体方案》界定为国务院依职权划分中央政府与地方政府的“事权”。这样可以有效回避在立法效力上的冲突，同时使上海市政府有限度地获得自贸区改革创新的管理职权。第二，在将来涉及外资、外贸、航运、金融等领域的立法过程中，上海市地方需在与各中央部委充分协调的基础上积极向全国人大提出立法授权的请求，争取在最大限度、最快时间内获得最高立法机关的单项授权。
2．充分扩大上海自贸区管委会的职权范围，适时增强管委会的独立地位。在法律允许的范围内对上海自贸区管委会的职权做出扩大，在制定相对集中行政许可与处罚权力清单时，进行分类规定：（1）对于自贸区内投资、贸易、金融服务、规划国土、建设、绿化市容、环境保护、劳动人事、食品药品监管、知识产权、文化、卫生、统计等方面的行政管理，统一列入清单中；（2）尽量将工商、质监、税务、公安等部门在自贸试验区内的行政职权集中，分步骤统一列入清单；（3）建立海关、检验检疫、海事、金融等部门的协调机制，将这些部门作为联合执法机关列入清单。未来还可以考虑在中央层面设置统领全国的“中国自贸区管理委员会”，作为国务院的一个部委，在职权上涵盖涉及自贸区的全部行政职权，同时有权制定相关的部门规章，并且在各自贸区内设立垂直领导的分支机构。
3．全面推广上海自贸区试验经验，充分激发中国自贸区法治引领功能。推广上海自贸区的法治经验不是照搬照抄其模式，而是既要体现各自特色，也必须反映自贸区法治的一般规律。第一，上海自贸区的地方立法采取了“先政府规章、后地方性法规”的方式符合当时的立法背景，但不能成为一种常态，新设立的自贸区在时间相对宽裕的情况下，应当采取“先地方性法规、后政府规章”的方式，使自贸区的立法更加符合立法规律。第二，推广上海自贸区创新的核心制度，应形成可复制的模式：（1）负面清单管理模式；（2）国际贸易便利措施；（3）事中事后监管措施；（4）公平保护制度；（5）透明度规则。第三，新设自贸区应具有自身的法制特色。（1）新设自贸区应关注各自的地缘优势，有针对性地放松区域投资监管。比如福建临近我国的台湾地区，未来对台贸易、投资等应成为自贸区的亮点，在自贸区的立法中应反映这一制度设计。（2）各个自贸区应当根据本区域内业态发展的成熟程度，有重点地支持新兴产业的发展。如天津是我国融资租赁行业比较发达的地区之一，自贸区在立法过程中应当对融资租赁业的准入资格、监管方式、资金融通、行业协会等给予地方立法支持。（3）借鉴上海自贸区法制成果，新设自贸区应对制度的内容适当予以调整。比如准入前国民待遇与负面清单制度的引入应主要注重形式，至于开放哪些领域、采取何种限制措施，新自贸区应根据自身情况作出规定，不能照搬上海自贸区的清单。
来源：中国政协网
