案 由:关于加快构建新型农业经营体系的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位农业部会同人民银行,财政部办理
提 案 人：赵韩
主 题 词：农业,土地政策,财税金融
提案形式：个人提案
内 容：
中共十八届三中全会明确提出了要加快构建新型农业经营体系，进一步深化农村改革的要求。农业经营体系，既包括从事农业生产经营活动的主体，也包括为农业生产经营主体提供各种经济、技术支持的服务主体。因此，构建新型农业经营体系，必须从培育新型的农业生产经营主体和服务主体这两个方面入手。近年来，安徽省在创新农业经营机制，构建新型农业经营体系方面做了一些探索，也取得一定成绩，截止2012年，全省土地流转面积2052.7万亩，占农村土地面积的14.7%。全省百亩以上种粮大户10378户，经营耕地267万亩。农业组织化程度提高，农民合作社达29282个。特别是在全国率先探索推行了土地托管方式，受到各级关注和各地借鉴推广。
但是，在实践中也出现一些新情况和新问题，要引起重视并加以研究解决。
一、存在的问题
1.合作社管理滞后，发展环境不优，带动能力不强。全省共15130个村委会，平均每个行政村有1.9个合作社，有的合作社没有章程，没有科学完善的管理制度，甚至有的合作社就是有名无实的“空壳”合作社。平均每个合作社实有成员110户，入社农户仅占全省农户数量的17%左右。此外，还有融资困难、管理人才缺乏，合作社兴办农产品加工企业用地艰难等问题。目前各地对进入工业园区的企业单位面积投资强度和税收贡献都有一定要求，农业企业单位面积投资强度低，农产品初加工不缴税，往往被限制在工业园区之外，只能望地兴叹。同时，国家对土地股份合作社没有立法，工商部门对土地股份合作社尚未开展登记，登记注册无法可依。
2.农村土地流转存有“三不”问题，规模化流转不足，模式有待突破。一是操作不规范。普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；农户之间的小规模流转一般只有口头约定，部分表现为基层干部干预、强迫，不尊重农民的意愿，易引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案。二是社会化服务不到位。流转平台未建立，土地流转信息不畅，造成转入转出两头难。没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。三是流转土地的使用不按规定，不合要求。少数企业将流转来的土地山场，不从事农业生产，去搞旅游开发、度假村建设等。有的美好乡村建设的村民活动广场比城市标准还高，造成土地浪费。而且各级媒体宣传存有误导，大多极力宣传合作社、土地流转的效益，对经营的风险性没有任何警示，造成只要成立合作社就有发展希望，只要流转土地就赚钱的信息误导。
3.家庭农场认定处于混乱状况。今年各地陆续开展了家庭农场认定，虽然国家和一些省份出台了统一认定标准和规范程序，但各地执行不一，有的地方甚至下达认定目标完成任务数，简单的把家庭农场的认定作为落实中央政策、作为本地积极创新农业经营机制的一种体现，这将为后续管理带来一系列问题。同时，家庭农场经营主体地位建立时间短，体制、机制和内部管理、运营等亟待规范。农场主年龄普遍偏大、文化程度不高，这些远远不能适应新型农业发展要求。新型农民科技培训还没有进入良性循环和可持续发展的轨道。
4.个别现代农业示范区建设成效不显著。目前各省已建设不少国家级和省级现代农业示范区，但据我们初步了解，国家投入很大，在一些地方效果并不明显，有的示范区只配套建设了路、渠、桥；有的建设蔬菜大棚被风刮毁，无人维修、无人利用，没有带动性强的企业进入。“地还是那块地，田还是那块田，只不过多了个循环圈。”
5.种粮大户仓储设施亟待解决。目前很多地方对于农民合作社用地的“千分之五政策”（仓库、农机库、晒场及简易管理和生活用房，在5‰以内的视作农用地）都很难落实到位。如这几年安徽省里深入实施玉米振兴计划，皖北地区玉米面积不断扩大，但每到玉米收获季节，大多秋雨连绵，给种粮大户带来很大损失。
6.政策性农业保险服务需要加强。突出表现是保险品种单一，覆盖面窄，赔付标准低。对于投入成本高、风险大的产品如种子、茶叶、家禽、渔业还没有纳入政策性保险范围，农民很有意见。另外，从事大规模生产和经营者的风险会更大，一旦受损而保险跟不上，很有可能造成无法履约现象，从而诱发社会矛盾。
二、建议
1.制定对农业新型经营主体的专门补贴政策。在农机购置补贴中切出一定的指标专门定向用于农民专业合作社。对合作社建设的储存、晾晒、收购、加工产品的场地以及办公场所给予用地倾斜政策，对种粮大户建设仓储设施、购置烘干机等机械进行补助。对中央和各省政府出台的促进农民专业合作社发展的用地、用电、扶持等各项政策，要加大督查力度，确保落实到位。
2.规范家庭农场认定行为。国家应加大对家庭农场的财政支持力度，为杜绝借家庭农场圈项目资金现象，应对各地家庭农场认定行为进行监督。建立家庭农场认定实行备案制，各地家庭农场认定应由地市级农业行政部门负责，并报省级农业行政部门备案。省级农业行政部门对各地认定行为进行严格监督，抽查比率应在30%以上，对达不到要求的坚决取缔家庭农场认定资格。应尽快出台详细的财政、税收、金融、保险等优惠政策，制定扶持“家庭农场—农业龙头企业”建立产业化联盟的优惠政策。
3.提高合作社自身发展能力。对省级示范社招聘专职管理人才的，当地财政负担该社其中一名主要管理人员招聘资金的30%。参照选派大学生村官的模式，试点推行大学生帮扶政策，选聘高校毕业生到省级示范合作社担任理事长助理，享受大学生村官待遇。
4.推进土地流转健康发展。政府要坚持土地流转市场监管，土地规模经营发展速度要与当地二、三产业发展水平、农村劳动力转移程度相适应，农业部门对该项工作的考核指标不能以流转率多少为评判依据，杜绝大干快上，不切合实际的发热现象。可以探索在村级、乡镇级设立流转专兼职信息员，劳务补贴从流出土地农户的租金中按5%提成。正确宣传引导农户认识土地流转的效益和风险性，促使土地流转积极、稳妥、有序推进。
5.加大农村金融改革创新力度。支持合作社在成员内部开展信用合作，用资金互助的办法解决自身融资难题。研究制定放开农村流转土地经营权、居民房屋和农业保险保单等进行抵押贷款的具体办法，解决合作社贷款抵押问题。成立国有性质的农业担保公司，为合作社提供金融担保。大力发展农村资金互助组织，引导农民专业合作社开展信用合作，鼓励发展真正的农村合作金融，培育农村“内生”的金融组织。建议由农村土地管理机构设立土地承包经营权价值评估机构，加大专业资质评估人员培训，对土地承包经营权价值进行评估，为金融机构开展农村土地承包权抵押贷款提供有效服务。建立贷款损失保障或补偿机制，在贷款发生违约、金融机构实现抵押权较难时，实施抵押物收购或进行贷款风险补偿，弥补可能出现的不良贷款风险。加大对土地流转保险的政策性补助，鼓励保险机构设立土地流转保险品种，多渠道强化保障能力。
6.创新现代农业示范区和相关园区建设。对全省现代农业示范区进行一次全面清理，对建设无成效的严格追究有关责任人责任，同时追缴投入资金。规范省级、国家级示范区审批认定程序，实行动态管理，对达不到要求的予以取缔。
鼓励工商企业投资农业，为农户提供产前、产中、产后服务，但对用地情况要加强监督，限制借发展现代农业示范区、农业休闲观光园等名义搞度假村等行为，防止土地“非粮化”、禁止“非农化”。在各地设立农产品加工园区，不一定非要另辟土地，可以和省里正在建设的现代农业示范区、农业产业化示范区、农业科技园等项目建设捆绑，解决合作社、家庭农场、种养大户延长产业链条，发展农产品初加工的农业新型经营主体用地难问题，促进农业新型经营主体进一步发展壮大。
来源：中国政协网
