案 由:关于在城镇化进程中加强耕地质量保障的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位国土资源部会同农业部,财政部办理
提 案 人：九三学社中央
主 题 词：耕地,保护
提案形式：党派提案
内 容：
坚持各类建设少占地、不占或少占耕地是我国最严格土地管理制度的重要方面。政府采取耕地占补平衡、城镇和农村建设用地增减挂钩、“谁毁损、谁复垦”和划定永久基本农田保护等措施，坚决守住18亿亩耕地红线。仅在“十一五”时期和2011年、2012年，全国通过土地整治新增耕地220多万公顷，超过同期建设占用耕地的面积。
耕地质量是食品安全的基础。近年，我国耕地土壤环境质量和土壤健康质量在下降。南方部分地区出现大米镉超标，暴露了耕地重金属污染的严重性。针对实际，对存量耕地需考虑如何保质和提质，对新增耕地则既需切实保证初始质量，又不断提升后续质量。目前，我国采取的一系列土地管理措施尤其是耕地占补平衡政策，虽然在保住耕地数量上成效明显，但耕地质量保障却不尽人意，突出表现在以下几方面。
一是顾等量轻当量。《土地管理法》规定：非农业建设经批准占用耕地的，“占多少，垦多少”。很多地方简单地追求占补等量，“占优补劣”现象严重。一些地区坡耕地产量不及平川产量的五分之一或十分之一，对等占此补彼，当量差距悬殊；一些人口空心化的村镇部分耕地撂荒，占补平衡后肥地往往被换为贫地；一些地方集中、连片、优质的耕地转为了破碎、零星、劣质耕地；一些补充耕地的质量不仅与被占耕地不相当，甚至达不到耕地基本标准，只能闲置。
二是顾数量轻标准。我国已基本建立起了耕地质量标准体系，去年还出台了《补充耕地质量验收评定技术规范（试行）》。由于补充耕地本身的复杂性，一般尚未种植或只是前期改良性种植，很难通过种植作物产量及其生产成本这一直观指标检测其质量；前期过后还有一个由“生”至“熟”的动态演化过程，质量标准有其特殊性。这就导致了有些地方在对占补平衡新增耕地的质量进行检测时执行标准“过松”。尽管现在国家有关部门每年都会公布新增耕地数量，但尚未看到全局性的新增耕地质量状况公布。
三是顾眼前轻长远。《土地管理法》明确规定：新立项的建设项目，必须把占用耕地的开垦费列入工程概算，但目前不少基础设施建设项目的投资概算中并未包括此项费用。一些地方所谓的土地优惠往往在减征“开垦费”方面打主意，开发商缴纳的耕地开垦费远远低于造地成本。因此，不少地方整理补充耕地只是搭了一个前期的架子，后续的基础设施配套、地力培植便因无进一步的资金投入而搁浅。有一位承包土地整治项目的“田老板”反映，他起初拿到手的承包地只是毛坯，后续持续多年进行配套，投入的人力、物力、财力相当大。
四是顾单效轻综效。一些地方通过土地整理新增耕地仅仅考虑耕地本身的农业生产效益能不能得到发挥，不顾及与耕地相关的大环境的生态综合效益。一些地区以围湖造田、毁林造田、侵占河床等方式增加耕地，不仅严重破坏了生态系统结构和功能，而且使新增耕地本身受自然灾害危胁的可能性大大增加。一些新增耕地区生态环境原本十分脆弱，“造地活动”的介入，加剧了其恶化，增加了水土流失、土壤沙化、洪涝灾害发生频次，与当前大力加强生态文明建设不相协调。
新型城镇化将是拉动经济发展的重要引擎，未来相当长时期中国城镇化仍将快速发展。尽管各地今后会更加注重精明城镇增长、集约节约利用土地，但各项建设不可避免地会占用耕地，在这一进程中加强耕地质量保障至关重要。为此，建议：
一是以农业生产综合能力为指标确保耕地的数量和质量。耕地置换应以粮食产能当量的等效面积而非简单的测量面积作为主要指标。将耕地的产能纳入指标体系，必然带来如何合理测算产能的问题。这就要求在对已流转耕地进行追踪分析的基础上，探索科学的测算方法，使得在尽可能短的时间内，能对耕地质量做出客观评价，以满足快速工业化、城镇化对建设用地日益增长的紧迫需求。同时，要通过长期的跟踪研究分析，对测算方法不断完善，形成针对不同状态耕地的产能测算体系。
二是重视耕作层质量和生态环境建设。同等对待新增耕地项目的数量、质量和生态环境建设标准。在开发、整理、复垦耕地前应进行生态影响评价，充分论证新增耕地可能对环境产生的影响，制定和实施相应应对措施，尽可能使新增耕地对所属区域的环境起到优化作用。鉴于土地耕作层需要较长时间培植的实情，应将占用耕地的耕作层土壤剥离，利用到新增耕地上，缩短新增耕地的改良、成熟期。
三是充分保障新增耕地质量建设资金。首先，各类建设项目都要根据需要足额预算补充耕地、复垦耕地的资金，严格依法管理和使用。其次，由国家财政出资，设立全国性的耕地保护基金。这笔资金要有部分专项用于新增耕地质量建设。第三，拓宽融资渠道。加强国家涉农部门之间的沟通协作，联动发挥投资整体效能；通过一定的优惠政策和创新方式，吸引企业资金、农村经济组织资金、个人资金和社会闲散资金投入土地整理。
四是加强耕地质量监管。为防止因土地流转造成耕地质量总体下降，应建立耕地质量的监管和检查制度。以耕地质量为主要指标，对流转前的耕地必须先有评估，对流转后的耕地应进行跟踪和检查，加强对农村土地流转中耕地质量的监督管理。在对耕地质量监管过程中，国土、农业、水利、财政等部门应各司其责，分别把关，协调配合。
来源：中国政协网
