案 由:关于尽快制定《中华人民共和国社区矫正法》的提案
审查意见：建议国务院交由司法部办理
提 案 人：李钺锋
主 题 词：司法,法律
提案形式：个人提案
内 容：
2003年来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两院两部”）根据中央部署联合启动了社区矫正试点工作。10年来，各地按照“积极稳妥、协调配合、质量为本”的原则，逐步探索形成了一套行之有效的做法和经验，社区矫正工作在维护社会稳定，促进社会和谐中发挥的特殊作用越来越明显。截止2012年底，全国各地累计接收社区矫正人员129.1万人，累计解除72.7万人，在册56.4万人，矫正期间再犯罪率为0.17%。实践证明，中央开展社区矫正工作,契合了构建社会主义和谐社会的时代要求,是对完善中国特色刑罚执行制度的有益探索。但其作为一项宽严相济的刑罚执行制度，仍面临不少困难和问题。
一是法律依据不足。新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定：“对于被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”该规定没有明确社区矫正的执行方式、内容以及社区矫正机构性质、主管单位等重要问题。当前，社区矫正工作现有执法依据是“两院两部”于2012年1月制定的《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》）。作为部门规章，《实施办法》的法律效力与社区矫正的刑罚执行性质相比明显不匹配。此外，根据《立法法》要求，对公民限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律来规定。因此，像《实施办法》中的部分变相限制人身自由的条款，理应通过立法解决。
二是执法主体不明。《实施办法》规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”司法行政机关从事社区矫正管理的工作对象是经人民法院、公安机关以及监狱管理机关判决、裁定、决定并在社会上服刑的罪犯；工作内容是依法监管、教育、矫正、奖惩、考核、帮助社区服刑人员，与监狱管理类同；工作性质是代表国家行使非监禁刑罚执行权。而现有的司法行政机关人员不是刑罚执法主体，在对社区服刑人员的管理上也缺乏相关的法律强制手段。
三是机构体系不顺。机构设置不一致，司法部成立了社区矫正管理局，为司法部内设机构；全国有5省（区）单独设立了社区矫正局；20个省（市）设立了社区矫正处（办）；部分省（区、市）为挂牌机构，尚有3个省无社区矫正机构。工作职能不统一，有的承担社区矫正业务，有的还兼职承担其他任务。
四是工作力量不足。以重庆市为例，重庆累计接收社区矫正人员41921人，累计解除27009人，在册14912人。而全市38个区县共有988个司法所，工作人员2870人，专职社区矫正工作人员编制少、人员少，所均不到1人。与此同时，社区矫正对象逐年增多，而基层司法所司法助理员人数不增反降，监督检查、教育培训、心理辅导、考核奖惩等社区矫正工作无法有效开展，社区矫正人员脱管失控的风险日益突出。
五是管控手段不强。由于新《刑事诉讼法》对社区矫正的规定较为笼统，“两院两部”《社区矫正实施办法》还不配套，法律法规赋予社区矫正工作机构和工作人员的职权十分有限，特别是对于纳入社区矫正的吸毒人员、容易肇事肇祸的精神病人、艾滋病患者等特殊人群，缺乏有效的矫正措施，严重地影响了社区矫正工作整体水平。
六是保障水平不高。就重庆而言，总体人均不到1000元/人/年，与监狱对比（全国平均监禁刑成本为13326.7元/人/年），社区矫正工作经费明显偏低。随着社区矫正人员接收量不断增加，社区矫正工作信息化程度不断提升，社区矫正工作经费越发紧张。
上述重要问题，通过国家立法予以解决。我们建议，尽快制定《中华人民共和国社区矫正法》，迅速建立适合我国国情的社区矫正法律制度。
一是明确社区矫正执行机制，构建统一的社区矫正执行权。结合司法体制改革，将社区矫正执行权集中由司法行政部门行使，并立法明确，形成监禁刑措施与非监禁刑措施良性互动的、统一的刑罚执行机制，提高行刑效率，降低行刑成本。在司法行政系统组建专门的社区矫正执行机构，即在司法部和各省、直辖市、自治区司法厅（局）设立社区矫正局，各区（县）司法局内设立社区矫正局；乡镇（街道）由司法所承担社区矫正的具体工作职能，逐步形成由各级社区矫正机构统一负责包括罚金、没收财产两种财产刑和管制、缓刑、假释、监外执行四种社区刑罚措施具体执行的社区矫正组织执行机制。
二是明确社区矫正机构工作人员的法律地位。通过立法等形式赋予司法所及其工作人员刑罚执行的职能，明确其刑罚执行机关和执法者的法律地位，为司法行政部门及工作人员依法履职提供法律依据和法律保障。同时，相应增加工作编制，适应工作发展。
三是明确社区矫正职责及工作程序。进一步将《实施办法》中的一些职责、规定、工作程序、衔接机制等，以法律形式作出实质性和程序性规定。
四是明确社区矫正人员分类管理、分级处遇问题。根据《刑法》、《刑事诉讼法》相关规定，结合开展社区矫正工作需要，在分类及相应监督考察方式、管理手段以及矫正处遇等方面设置具有一定可操作性的规定和要求，既体现区别对待的刑事政策，又便于实际执行。
五是明确社区矫正工作保障机制。参照《监狱法》，依据财政部、司法部《关于加强社区矫正经费保障工作的意见》（财行〔2012〕402号）要求，明确和建立社区矫正的财政保障机制，并参照国外做法，在立法中明确社区矫正可以接受社会团体、民间组织或人士对社区矫正事业的捐赠，引入慈善扶助机制。加强社会保障，在立法中，一并考虑社区矫正人员就业安置、未成年社区矫正人员试学等问题。
来源：中国政协网
