案 由:关于大力促进公益性社会组织发展对策的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位民政部会同国家税务总局,国家发展改革委,国务院法制办,财政部,国土资源部办理
提 案 人：农工党中央
主 题 词：慈善事业
提案形式：党派提案
内 容：
十二五规划中明确提出要“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务”，加快公益性社会组织的培育扶持，对于拓展公共服务方式、健全社会管理体系、加快政府职能转变、促进社会和谐具有重要意义。
一、公益性社会组织的发展存在的主要问题
（一）相关法律法规不健全
我国社会组织现行的法律法规主要包括：国务院于1998年10月和2004年3月颁布的有关社会团体、民办非企业单位和基金会的三个行政法规，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，以及全国人大陆续颁布的有关公益捐赠、民办教育、企业所得税（减免税）等方面的专项法律。这些法律法规在现在的新形势下已落后于社会组织的发展需求，也在一定程度上制约了社会组织管理在体制和机制上的改革创新。主要问题：一是法律位阶低，没有统一的社会组织基本法律，现有的几个专项法律的主旨都不在社会组织。对社会组织管理的三个法规又都停留在行政法规层面，缺乏应有的权威性和指导性；二是法律法规之间缺乏相互协调，不仅缺少内容上的相互呼应和互补，在许多重要规定上甚至相互矛盾和制约，如民办非企业单位相关条例明文规定不可分红的“非营利性”，到了民办教育相关法律中却出现了“合理回报”的规定等；三是实体性规范少，程序性规范多，对社会组织的登记、监管、执法、培育、发展等方面都缺少具体和可操作的规定；四是政策不配套，内容不完善，对社会组织在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险、承接转移政府职能和公共服务等方面，都缺乏具体的、相互衔接的政策规定；五是存在较为突出的制度盲点，现行法规中对境外社会团体和民办非企业单位没有做出任何规定，对行业协会这种市场经济中特殊的社会组织也没有相应的特殊规定，对实践中涌现出的大量城乡社区社会组织，尽管很多地方采取了备案制的试点，法律法规也没有任何规定。
（二）管理体制制约社会组织发展
按照《社会团体登记管理条例》要求，社会团体统一归口由民政部门登记，并确立了登记管理机关和业务主管部门双重管理体制。1996年8月中办、国办联合下发的《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》明确规定：“我国对社会团体和民办非企业单位的管理，应当实行挂靠单位、业务主管部门与登记管理机关双重负责的管理体制。”“挂靠单位和业务主管部门对所属社会团体和民办非企业单位的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务活动、人事管理、召开研讨会和对外交往等重要活动安排、接受资助等事项负有领导责任，在这些方面出问题归挂靠单位和业务主管部门负责。”因此，按照现行的管理条例，社会团体在通过登记注册取得合法地位之前,必须先找到主管单位,取得行政意义上的“许可”，这一要求导致很多民间社会组织登记难。不少依法注册的民间组织没有所谓的“挂靠单位”而身份错位，公信力受到质疑，难以调动社会资源和独立开展活动。据了解，在中国有数百万“草根”组织没有登记，没有合法身份。依法登记的社团，由于受挂靠单位行政管理体制影响，也很容易形成了一种了“行政主导”的管理模式，过于依赖“上级”,“官办”色彩和行政化倾向严重,独立性不足，制约社会组织发展。
（三）扶持政策不到位。一是政府资助和购买服务机制尚未有效确立。目前政府对社会组织的资助和购买服务的资金大多是预算外资金，或者采取变通的方式解决，随意性、临时性比较强，社区公益性社会组织缺乏稳定的经费来源，既影响到其服务质量与水平，也限制了其自身发展；二是社区公益性社会组织缺少优惠扶持政策。税收问题：社区公益性社会组织提供的公益性服务项目，需要缴纳营业税；社区公益性社会组织取得政府购买服务收入，需要缴纳所得税；场地问题：大部分社区群众活动团队缺乏场地，很多工作无法正常开展；收费问题：在房租、水电煤以及有线电视等收费方面，社区公益性社会组织被视作私营企业对待，无法享受公办事业单位的待遇；社会保障问题：目前社区公益性社会组织工作人员的待遇普遍偏低，社会保障制度不健全。由于薪酬低、工作强度大、社会保障制度不健全，部分居家养老服务机构很难招收工作人员。
二、对策与建议
（一）加快修订社会团体、民办非企业单位和基金会三项行政法规，推进社会组织管理体制的改革创新
我国现行的社会组织管理体制形成于20世纪80年代后期，现已不利于社会组织积极作用的发挥，制约了社会组织发展。目前从中央到地方都在积极探索社会组织管理体制的改革创新，在建立统一直接登记和备案制试点方面积累了不少成功经验。建议将公益性社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，简化登记程序，取消筹备成立阶段和业务主管单位前置审查程序，直接向登记管理机关申请成立登记，就是要建立以统一的直接登记为主，以部门间协调监管、分类指导、重点支持为辅的社会组织管理和发展新体制。在推动社会组织管理体制改革创新的同时，应加快修订既有的三项社会组织管理法规。这三项法规，除《基金会管理条例》是8年前颁布的外，其余两项条例《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都已历10余年，其中大部分内容和规定都应做较大的修订和补充，即使基金会管理条例也有不少需要修订。三项法规的修订，一方面要密切配合管理体制的改革创新，将新的管理体制以制度化的形式明确规定下来，保证新体制的有效性和权威性；另一方面要尽可能反映社会组织实践发展的客观需要，维护社会组织的合法权益，规范和促进社会组织朝着健康、有序、有益于社会公众利益的方向发展。
（二）优化公益性社会组织发展环境
社会组织的发展，需要政府为其营造良好的制度环境和发展空间，据了解：世界非营利组织平均收入的45％以上来自于政府，有些国家和地区的比例更高，如在加拿大和我国的香港地区占至８０％以上，相比较而言，上海社区公益社会组织的收入中来自于政府的比例偏低，来自于运营收入和会费收入比例偏高。建议：1、建立政府向社会组织购买公共服务机制，培育发展公益性社会组织。对政府分离出的或新增的社会管理和公共服务事项，凡可委托社会组织承担的，都通过政府采购等方式，向符合条件的社会组织购买，提高社会组织在公共管理和服务中的参与度。要将政府购买服务项目纳入公共财政框架，坚持“费随事转”的原则，明确政府购买服务的项目确定、资金来源、运作方式、成效评估以及资金拨付等一系列操作规则。设立政府购买服务的评估机制，形成对服务项目的成本核算，在成本中纳入人力资源的费用，使政府购买服务操作程序和机制更合理、更公开、更透明、更便于操作。2、建立政府委托社会组织承担社会事务和管理机制，逐步将政府各部门行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能、市场监督与技术性等职能，通过委托、授权等方式依法转移给有资质有能力的社会组织承接，为社会组织发展和参与社会治理拓展空间。3、探索建立公益性社会组织孵化基地，为初创时期的公益性社会组织提供公共设施和服务，帮助他们加强内部管理，提升竞争力，引导社会组织健康成长。
（三）完善社会组织扶持政策。一是税收优惠。对于协助政府参与社区管理的社区公益性社会组织，应会商税务部门，对其所取得的业务收入、社会资助和捐赠、政府购买服务资金，享受减免营业税和所得税的优惠政策。二是开通登记绿色通道。对社区群众活动团队，在开办资金、活动场所规定、从业人员要求等方面提供方便，对注册资金一时到不了位的，可以限定一定期限内补交。三是减免费用。社区中的公益性社会组织在土地使用、办公用房、公共事业收费等方面，应享有与同类公办机构的同等待遇，免收管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。
来源：中国政协网
