案 由:关于必须高度关注流动农民工随迁子女教育问题的提案
审查意见：建议国务院交由主办单位教育部会同公安部,人力资源和社会保障部办理
提 案 人：冯俊
主 题 词：教育,农民工
提案形式：个人提案
内 容：
党的十八大报告明确提出坚持走新型城镇化道路。新型城镇化的本质是以人为本的城镇化，而不是土地的城镇化、房子的城镇化。经济发展、城市化推进使我国城乡之间人口大规模流动。据国家统计局2012年4月报告显示，2011年中国农民工总量达到2.5278亿人，比上年增长4.4％。其中，外出农民工1.5863亿人，增长3.4％。
外出农民工队伍不但规模庞大，而且其流动日益呈现出“家庭化”的特点。调查数据表明，2006年后每年增加的进城务工就业农民接受义务教育的随迁子女有150万人左右，目前随迁子女总数达1260多万人，从现在起到2020年，农村还将向城镇转移人口约1.6亿，流动农民工家庭背后随迁子女的教育问题是现阶段全社会关注的热点和难点问题。
近年来，在国家相关政策的积极引导和扶持下，农民工子女入学困难的状况在一定程度上得到缓解，但由于当前我国城乡二元户籍制度和义务教育资源的配给制度的局限性，在某些地区，流动农民工随迁子女教育问题仍然比较突出。根据官方发布的《中国流动人口发展报告2012》，北京、上海、广州青年流动人口生活状态总体好于全国同龄流动人口平均水平，有超过60%的人把孩子带在身边。即便如此，在子女基础教育保障方面问题仍然十分严重。值得关注的是，“北上广”分别有3.5%、5.1%、5.3%的随迁儿童既未入学也未入托。
具体分析其存在的问题和原因，主要有以下五个方面：
第一、流动性大，转学率和失学率较高。农民工子女在进入城市公办学校，特别是在分享流入城市的优质教育资源方面，尚存在一定障碍，部分农民工子女仍然无法进入流入地公办学校就读，而只能就读于办学条件比较简陋的民办学校或无正规办学资质的民工子女学校。据国家统计局2012年4月公布的数据显示，2011年全国外出农民工月均收入2049元。由于家庭的经济实力差,没有机会获得更多的教育资源，在流动农民工随迁子女适龄儿童中近10%处于失学辍学状态，近半数不能及时入学，“超龄”上学现象比较严重，随父母进城的流动儿童失学率、辍学率远远高于全国儿童的相应比例。近来的调查表明，约有100万农民工子女处于失学、辍学状态，不能完成九年义务教育阶段的学习。
第二、学习成绩不佳，认同感低，犯罪率较高。由于农民工子女的流动性、借读性等条件制约，学习成绩受到严重影响。知识基础、文化背景、学习能力与习惯和心理特征等方面与城市户籍学生有着较大的差异，他们在适应城市的学校生活方面势必会遇到较多困难。加上语言沟通能力不足，在学习互动中表现不佳，导致学习效率低下，学习成绩低于城镇居民子女。流动农民工随迁子女由于受教育状况的影响，甚至受到城市社会的排斥，从而缺少对城市社会的认同感，故而产生扭曲的社会心理，从而使农民工子女犯罪率也越来越高。广州市中级人民法院给出了一个惊人的数据，2008年，非广州籍的未成年人犯罪已经占到广州市未成年人犯罪的93.1%，且农民工子女占绝大多数。
第三、高中阶段难以衔接，升学率较低。大部分农民工子女在流入城市接受义务教育后，与后续高中阶段等非义务教育难以顺利衔接。能够获得在流入地城市继续接受高中教育的农民工子女的数量微乎其微，然而，无论是学生家长还是学生本人都有在流入地继续就读高中的强烈愿望。而现行的“两为主”(以流入地政府为主、以公办学校为主)的政策主要针对义务教育阶段，并没有涉及中考及以后的升学制度。因此，农民工子女在流入地的初级中学完成义务教育阶段的学习后，他们需要作出两种选择：要么中断学业留在城市中自谋出路，要么回原籍参加高中升学考试。
第四、农民工集中居住，区域性教育资源空前短缺。随着进城务工人员随迁子女的急剧增加，冲击了传统的以本地户籍人口儿童为对象的教育制度安排，经济较为发达地区快速增长的进城务工人员随迁子女就学人数给当地教育的优质均衡发展带来了前所未有的压力，生源增加与教育资源短缺的矛盾空前突出。由于农民工居住地域相对集中，且多居住于城郊结合部，使得义务教育资源区域性供给短缺的现象十分突出。
第五、农民工无序流动，教育管理难度加大。由于农民工的工作地和居住地不稳定，其子女为了继续就学不得不频繁转学，转学的发生比率和人均转学次数都偏高，由于学籍管理尚未联网，增加了义务教育管理以及教育发展规划制订的难度。相关统计制度尚未建立，义务教育阶段适龄农民工子女数量不明，难以对这类学生的入学率、巩固率等进行监测，因此增加了区域教育资源配置、规划管理和学籍管理的难度。
针对上述存在问题及原因，特提出如下对策建议：
（一）坚持教育以人为本，在义务教育阶段，要让包括流动农民工随迁子女在内的每个适龄儿童都能平等地接受教育。从实际情况来看，流入地政府在财政压力和教育资源有限的约束下，出于保护本地居民子女接受义务教育的利益，都会采取一系列有利于本地居民子女就学的政策，使外来农民工子女接受义务教育或是要付出更大的成本和代价，或是难以保证合格的教育质量。打破身份、地位、民族、性别、年龄、区域等界限，不分对象、不加限制地赋予每个受教育者以同等的受教育机会和权利，这不仅是宪法、法律所体现的一种价值理念，也是社会主义和谐社会的本质要求，因此应该有相关立法和政策予以保障。
（二）健全教育投入制度，建立教育经费政府间分担机制和转移支付制度。就流动农民工随迁子女义务教育经费来说，由于中央未能及时明确政府间的教育投入责任，又未能及时向流入地注入相应的政策资源，使“两个为主”政策在一些地方遭遇尴尬。因此，应尽快建立中央与省级、流入地及流出地政府之间的经费分担机制，国家教育投入与农民工流出地和流入地政府教育投入要有一定比例，形成一个中央、省级、地市、流入流出地等政府各自责、权、利明晰的管理体制和经费保障机制，而不是简单地将责任甩给流入地政府。
（三）探索借鉴美国“教育券”、“流动教育计划”（MEP）等制度的可能性。在二战后美国为了解决公立学校制度日益僵化和效率低下问题，实行了“教育券”制度。目的是政府改变传统的学校管理模式，把教育经费折算成一定数额的有价证券发给每位学生，学生凭教育券可不受学校性质(公立学校或私立学校)和学区的限制自行选择就读的学校，从而使学生免受指定学校入学的限制，享有均等的择校权和机会。在美国历史上，流动学龄人口是一个规模庞大的群体，流动儿童的教育问题很早就引起社会的关注。为避免因迁移流动对学生学习和身心健康造成不利影响（主要指5-17岁迁移的农场工人的子女），美国联邦政府在1966年制定了“流动教育计划”（MEP），该计划旨在为流动儿童提供补偿教育和服务支持，减少流动对学习产生的负面影响。
我们可以积极借鉴美国的教育券及“流动教育计划”（MEP）等制度，进一步明确对流动农民工随迁子女义务教育的财政投资责任，实行农民工子女义务教育中央承担为主、地方政府提供支持的投入体系，建立全国性的电子学籍管理系统，实现全国流动农民工随迁子女义务教育信息联网制度，费跟人走，无论他们流动到哪里，都能受到良好的义务教育。
（四）探索实行“义务教育登记卡”制度。由流出地政府及相关部门给每个流出的学生在户籍所在地注册学籍，为所有适龄儿童少年建立义务教育登记卡，当农民工流动时，这种卡也连同流动人口“五证”（身份证、暂住证、务工证、健康证、计划生育证）一起经有关部门检查登记，作为农民工子女随时入学的依据，保障农民工子女的受教育权利，同时也对农民工子女就读、转学情况实施监控。
来源：中国政协网
