我国防治荒漠化面临的严峻形势及对策建议

    为了促进我国荒漠化防治工作，加快中西部地区的开发，全国政协人口资源环境委员会，成立了防治荒漠化调研组，于今年四月中下旬，赴内蒙、宁夏、甘肃和青海等地，对荒漠化问题进行了调研，并在调研前后，听取了陕西、新疆的情况介绍，与有关专家进行了座谈。现将主要情况报告如下：
    荒漠化形势严峻，危害严重，已成为中华民族的心腹大患。
    我国是世界上荒漠化问题最为严重的国家之一，荒漠化对我国经济社会的可持续发展造成的危害十分惊人。
    （一）荒漠化缩小了中华民族的生存和发展空间。我国现有荒漠化土地39·3亿亩，占国土陆地面积的27·3％，相当于14个广东省的幅员。涉及18个省（区、市）的471个县（旗），主要分布在我国北方的12个省（区、市）。目前，荒漠化仍呈快速发展之势，全国每年荒漠化净扩展面积已超过1000万亩，仅沙化土地每年就净增369万亩。
    （二）荒漠化导致了土地生产力的严重衰退。据测算，荒漠化致使该地区每年损失土壤有机质及氮、磷、钾等达5590万吨，折合化肥2·7亿吨，相当于1996年全国农用化肥产量的9·5倍。因荒漠化危害全国草场退化达20·7亿亩，占荒漠化地区草场面积的59·6％，每年因此少养羊5000多万只；耕地退化1·16亿亩，占荒漠化地区耕地面积的40·1％。
    （三）荒漠化造成了严重的经济损失。荒漠化直接影响着区域内经济、社会生活的方方面面。近几年来，我国每年因荒漠化造成的直接经济损失达540亿元，相当于西北五省区1996年财政收入的3倍。1993年5月发生在西北地区的特大沙尘暴，席卷新疆、甘肃、宁夏、内蒙古四省区72个县旗，116人死亡或失踪，264人受伤，牲畜损失12万头（只），农作物受灾面积505万亩，仅甘肃、新疆两省的直接经济损失就近4亿元。
    （四）荒漠化加剧了整个生态环境的恶化。水土流失越来越严重，仅每年输入黄河的16亿吨泥沙中，就有12亿吨来自荒漠化地区。沙尘暴越来越频繁，仅造成重大经济损失的特大沙尘暴，60年代发生了8次，70年代发生了13次，80年代发生了14次，90年代已经发生了23次。增加了大气尘埃和有害物质，造成了严重的空气污染，降低了人类生存环境的质量。
    以上事实说明，荒漠化所造成的危害，既有像水灾、火灾一样的突发性，又有持续发展、持续为害的渐变性、长期性。荒漠化已经成为我国最严重的自然灾害之一和首要的环境问题，成了中华民族的心腹大患。按目前的速度发展，今后50年内，全国将净增5－6亿亩的荒漠化土地，相当于10个台湾省的面积。如不痛下决心，采取果断措施加以治理，我们将逐步丧失生存繁衍的宝贵空间，我们将愧对子孙后代。在日趋加剧的荒漠化面前，退是没有出路的。
    导致荒漠化扩张的原因是多方面的，既有全球气候变化的因素，更有不合理人为活动的因素，对于后者，可归纳为“五滥”。
    一是滥垦。由于人口增加和短期利益驱动，许多地方在不具备开垦条件又无防护措施的情况下，无计划、无节制地进行开垦，导致土地荒漠化。1958－1973年，内蒙古曾出现两次开荒热，造成2000多万亩土地荒漠化。近年来，一些地方的开垦热又重新抬头，据全国农业区划办公室对黑、蒙、甘、新四省（区）卫星遥感调查，1986－1996年，四省（区）调查所开垦的2912万亩土地中，有1433万亩撂荒，占开垦总面积的49·2％。当地群众痛心地说：“一年开草场，二年打点粮，三年五年变沙梁”。
    二是滥牧。目前，我国大部分草场放牧大大超过了其承载能力。据统计，荒漠化地区草场牲畜超载率为50％－120％，有些地区甚至高达300％，超载放牧使草场大面积退化、沙化。内蒙古草原牧草平均高度由70年代的70厘米下降到目前的25厘米，亩均产量由60年代的109公斤下降到80年代的43公斤，昔日“风吹草低见牛羊”的地方，变成了“老鼠跑过现脊梁”。
    三是滥伐。部分荒漠化地区乱砍滥伐林木过度樵采，致使大量宝贵的荒漠植被遭到破坏，土地失去了保护屏障。
    青海柴达木盆地原有固沙植被3000多万亩，到80年代中期因樵采造成植被破坏，已有13以上的土地被沙化。内蒙古吉兰泰镇70年代以来因当地居民乱砍滥伐，在短短20年时间里，使盐湖西北部105万亩天然梭梭林已减少到30万亩左右，该镇周围40公里范围内的梭梭林已被砍光，由于失去植被保护，我国最大的湖盐生产基地———吉兰泰盐场5·6万亩盐矿床已有一半以上被流沙埋没。
    四是滥采。受经济利益驱动，荒漠化地区滥采中药材、搂发菜以及无序的采矿工程建设等现象十分突出，使大量植被破坏，直接导致土地荒漠化。1994年甘肃省荒漠化地区因挖干草破坏草场100万亩以上。据内蒙古自治区介绍，每年仅进入阿拉善盟搂发菜的甘肃、宁夏、内蒙古等地农牧民就达10万余人，造成大面积的草原破坏。全区近几年因搂发菜破坏草原面积达1·95亿亩，其中6000多万亩已经沙化。
    五是滥用水资源。部分地区仍沿用大水漫灌的落后方式，既浪费了水资源，又造成土地盐渍化。据甘、宁、青、新四省（区）统计，已有2·36亿亩土地盐渍化。此外，对水资源开发利用缺乏有效管理，致使河流上游截水、用水过度，下游因来水量减少，大面积农田被迫撂荒，形成土地荒漠化。
    调查中，我们深切地感受到荒漠化的巨大危害，以及对社会经济发展的严重影响。与此同时，通过广大干部群众与荒漠化顽强抗争的生动实践，通过一个个治理、改造荒漠化的成功范例，更使我们倍受鼓舞，看到了希望。特别是重点林业生态工程建设，发挥了十分重要的作用，局部地区的生态环境明显改善。三北防护林、防沙治沙工程实施以来，共完成营造林3亿多亩，种草及改良草场1400多万亩，封沙育林育草3700多万亩，植被覆盖率从5％提高到9％以上，受防护林保护的农田面积增加到3·2亿多亩，保护牧场1·34亿多亩；控制水土流失面积1·5亿亩，黄土高原部分地区和京津周围重点治理区的水土流失明显减轻；治理沙化土地1·6亿多亩，重点治理的内蒙古赤峰、陕西榆林林草覆盖率分别达到21·2％和25·2％。
    实践证明，荒漠化防治可以变害为利、变废为宝、变包袱为财富。防治荒漠化的意义决不止于治理和改善生态环境本身，而对荒漠化地区乃至全国的经济社会的可持续发展具有重大的推动作用。开发利用荒漠化地区丰富的矿产、光热、风能、土地等自然资源，将成为我国21世纪经济、社会发展的新的增长点。
    虽然我国的防治荒漠化工作取得了一定成绩，但这只是初步的。局部有所改善，总体还在恶化。
    对今后防治荒漠化工作的意见和建议：
    十一届三中全会以来，党和国家越来越重视防治荒漠化工作，特别是以江泽民同志为核心的第三代领导集体，已经把防治荒漠化作为关系中华民族生存和发展的长远大计。调查中我们看到，广大干部群众要求治理荒漠化、改变落后面貌的愿望十分迫切。我们要进一步认真落实江总书记关于大抓植树造林，绿化荒漠，建设生态环境的批示精神，坚持全党动员、全民动手，全面规划、统筹安排，因地制宜、因害设防，以防为主、治用结合，突出重点、综合治理，以科技为先导，以重点地区治理开发为突破口，把生态环境建设与经济发展紧密结合起来，处理好当前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系，实现荒漠化地区经济、社会、环境的协调发展。具体意见和建议如下：
    （一）明确战略目标，实行分步实施。按照《全国生态环境建设规划》所确定的战略目标：到21世纪中叶，将可治理的15亿亩荒漠化土地基本治理，使荒漠化地区生态环境和经济发展良性循环，环境保护与资源开发协调发展。要实现这一目标，基本设想：到2010年，基本遏制荒漠化扩展趋势，荒漠化地区的生态环境得到一定改善，完成治理面积3·7亿亩；到2030年，在巩固前期成果的基础上，生态环境得到进一步改善，形成初具规模的生态体系；到2050年，在荒漠化地区建成比较完备的生态体系，科学合理开发利用沙区资源，使荒漠化地区的生态和经济协调发展。
    实现这一战略目标的关键在前10年。首先，要对荒漠化发展速度快、危害严重的内蒙古阿拉善、乌盟后山、新疆塔里木河下游和民勤绿洲等地区实施“急救性”工程，在严格制止不合理的人为干预、做好对现有林草植被保护的基础上，国家要加大治理力度，通过多种措施，加快治理步伐，力争尽快遏制荒漠化进一步扩展。第二，要对初步治理并具备开发条件的，如毛乌素、科尔沁等地区，把工作着力点放在合理开发、提高经济效益上，力争在建设完备的生态体系和发达的产业体系相结合方面取得突破性进展。第三，要加强良种壮苗的培育。根据防治荒漠化工程的需要，有计划地选育和引进抗旱、抗病虫害性能强的种苗，把苗木培育和良种基地建设作为一项长期的基础性工作抓紧抓好。
    （二）纳入重点工程，加大资金投入。认真贯彻朱基总理关于荒漠化地区“最大的基础设施建设就是治沙、造林、固土”的指示精神，将防治荒漠化作为国土整治的重点工程，纳入21世纪国民经济和社会发展计划，列入国家重点工程，作为基础设施建设项目，有计划、有步骤、有重点、分阶段地组织实施。
    考虑到荒漠化地区人烟稀少、交通不便、经济落后、财政困难等实际，加之这项工程又是一项生态环境建设工程，资金投入应坚持以国家投资为主、地方政府投资为辅、积极向社会融资的原则。建议国家投入60％，地方政府和融资解决40％，农牧民适当投工投劳。
    关于向社会融资，可考虑的途径有：设立防治荒漠化基金；争取国际援助或贷款；利用部分农业政策性贷款；拍卖部分荒漠化土地。
    （三）深化改革，完善政策。防治荒漠化事关中华民族的长远发展，各级党政部门要主动服从并服务于这一大局，把是否有利于荒漠化治理，是否有利于荒漠化地区的经济、社会、环境协调发展，是否有利于增加群众收入作为制定各项政策措施的基本出发点。
    在土地政策上，应进一步放宽放活。基本政策是：实行土地承包责任制，所有权属集体，使用权归个人，50－70年不变；实行谁开发、谁使用，谁投资、谁受益的方针，给农牧民划自留山（草地、荒漠化土地）或责任山（草地、荒漠化土地），限期治理，治理成果允许依法继承和转让；对部分荒漠化土地，可进行拍卖、租赁、转让；鼓励国内外企事业单位、社会团体和个人到荒漠化地区承包治理；积极支持农牧民发展专业户、重点户或联合体、股份制经营。
    在税收政策上，应尽可能免减税赋。对所有治理荒漠化新开发的土地或产品的征税，从有收益后开始，前五年免税，五年后减半甚至更为优惠。
    在信贷政策上，应进行必要的扶持。鉴于荒漠化土地治理开发回收周期长，从事农牧业的贷款偿还期3—5年，从事果业的为5－8年，从事林业的10年以上，而且实行必要的低息或贴息。
    （四）健全法制，依法防治。健全和完善法律法规。建议尽快制定并出台《荒漠化防治法》、修改《草原法》，加上现有的《森林法》、《水土保持法》，使之配套成龙，形成较为完备的防治荒漠化法律体系。
    严格执法，加大执法力度。严格制止掠夺式开发经营，按国家有关规定，划定生态公益林和天然林保护区，严禁采伐；在典型草原、荒漠草原以及绿洲边缘建立禁垦区；无水资源保障的；禁止开垦沙荒地；划定退耕还林还牧区，对生态脆弱地区被开垦的林地、草地，必须有计划地退耕还林、还草；各牧区要根据草场的实际承载量，实行定额限量放牧制；禁止在草原区域内采集中草药；采取严厉措施，禁止搂发菜，并取缔发菜贸易市场；严禁过度樵采。
    （五）依靠科技，提高质量。加强科技推广工作。建立健全科技推广服务网络，设立专项科技成果推广资金，对在实践中研究出来的一些行之有效的防治技术，如飞播造林治沙技术、小经济生物圈技术等，有计划、有步骤地进行推广，建立一批科技成果推广、示范基地。
    建立科技创新体系。荒漠化防治是一项难度大、涉及学科多的系统工程，需要高新技术和理论支撑，建议国家加强对防治荒漠化关键技术的研究，将防治荒漠化课题列入《国家重点基础研究发展规划》，为国家重大建设项目提供理论和技术支持。加强科研机构，积极鼓励和吸引优秀人才从事防治荒漠化科技研究，提高他们的待遇，改善科研、生产、生活条件，各级财政应保证必要的科研经费。
    （六）加强领导，强化管理。为了加强对防治荒漠化事业的领导，建议从中央到县（旗），将各级的防治荒漠化协调小组改为领导小组，明确防治荒漠化由地方各级党委、政府负主要责任，并由国家防治荒漠化的主管部门把防治经费统一切块到省（区），实行责、权、利的统一；建立健全党政领导任期目标责任制，层层签定责任书，把防治荒漠化工作落在各级党政主要领导肩上，并把它列入考核党政领导政绩的重要内容。荒漠化地区的党政军群机关，要建立自己的示范区（点），为当地防治荒漠化作出样板，通过身体力行，带动和促进防治荒漠化工作深入全面地开展。
    水资源是社会经济发展的生命线，也是防治荒漠化必不可少的前提条件，针对当前荒漠化地区水资源总量匮乏，争水矛盾突出，利用率较低等问题，建议国家重点研究解决主要河流上下游合理分水问题，并着力抓好节水和合理用水等工作，提高水资源的利用率。远期则要从跨区域、跨流域调水入手，增加荒漠化地区水资源的供应量。