全面建立和健全农村居民最低生活保障制度 确保农村困难群众的基本生活 确保社会稳定

　　几年来，我国在城市中实施了一系列社会保障措施，国务院在１９９７年下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发［１９９７］２９号）后，各地开展了试点工作。尤其是国务院在１９９９年以第２７１号令颁布实施《城市居民最低生活保障条例》之后，城市居民最低生活保障工作得到了全面推进。２００３年底，全国共有２０５３．６万城市困难群众享受了最低生活保障，城市的贫困问题得到了很大的缓解，对维护社会稳定、促进经济发展起到了积极作用。但是，我国是一个农业大国，在全国１３亿人口中，农村人口占６２％以上，其中约３０００多万人仍处在贫困线以下，同时还有相当数量的群众因遭受自然灾害和身患大病造成生活特别困难。因此，在农村建立最低生活保障制度，实行城乡一体化的社会救助体系，确保农村困难群众的基本生活，缩小城乡差距，是实现十六大全面建设小康社会目标的一项重要工作，势在必行。
　　一、当前我国农村社会保障与救助的特点，以及建立农村居民最低生活保障制度的必要性目前，我国大部分省、市对农村困难群众的救助方式沿用传统的社会困难救济，主要是对农村中的五保户和因灾因病造成的困难户实行定期和不定期的临时救济，这在一定程度上缓解了他们的生活困难。但这种救济方式有很多弊端，主要表现在以下几个方面：
　　一是资金上没有保障。由于各地的财力状况不一样，对财力紧张、乡村积累不足的地方，往往容易被忽视。
　　二是临时救济方式无法可依，无章可循，在管理上缺乏制约机制，致使个别地方出现了挤占、挪用资金的情况。
　　据民政部门初步统计，全国已开展农村低保试点的２７个省、市、区中，有４０４万人享受了农村低保，占全国农业人口的０．４％左右。在资金投入方面，２００１年全国地方各级财政和村集体共投入资金９．１亿元。其中财政资金５．９亿元，占６４％；村集体资金３．１亿元，占３６％。在发放方式上，由于受到资金不到位的影响，通常是按季度、半年甚至一年发放一次。其次，保障标准较低，难以保障困难群众的生活。据统计，全国平均补助水平为人均３１２元，在西部经济欠发达地区，年补助水平人均在１０８至１８０元之间，相对东部而言，差距较大。
　　综上所述，目前我国农村的低保制度只是一个雏形，尚不健全，也是不规范的。其表现在：一是保障面过小，保障标准太低；二是保障不及时，保障的系数不高；三是保障工作存在着随意性，还不能做到“应保尽保”。据民政系统的初步分析，农村需要最低生活保障的人数至少在城市低保人数之上。其主要是散居的需要特别照顾的无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人的孤寡老人、残疾和未成年人、各类特殊救济对象以及困难户。上述三类人群构成了我国目前农村困难群众的主体。党的十六大确立了全面建设小康社会的目标，解决农村的贫困问题将成为社会主义建设和发展经济的一项重要任务。没有８亿农民的小康，就没有全国人民的小康。因此，全面建立农村居民最低生活保障制度已势在必行。
　　二、农村低保工作存在的问题及改进建议存在问题：
　　（一）缺乏严肃的政策法律依据和严谨的操作管理程序。在全国２７个省、市、区中，只有极少数通过当地政府出台了有关保障管理办法，大部分地方难以将农村低保工作列入政府的目标管理，地方财政安排资金预算没有依据。由于缺乏规范、统一的操作规程，随意性大，在资金管理和困难群众的审核、审批上无章可循。
　　（二）保障资金筹措困难，资金缺口较大，影响了农村低保工作的“应保尽保”。由于现行对农村低保金实行县、乡、村三级共同负担，农村实行税费改革后，取消了“三提五统”，农业税及附加中没有规定开列村级农村低保资金预算，低保资金无着落。
　　（三）保障标准低，保障面过窄。全国享受农村低保人数只占农村人口的０．４％左右，大量的低保对象的基本生活需要得不到保障。
　　（四）管理机构不健全，缺乏管理人员和基本的工作经费。农村低保如同城市低保一样，是一项涉及面广、政策性强、工作量大的业务，需要有专门的管理机构和人员才能胜任这项工作。同时，要有专门的工作经费作保证。
　　几点建议：
　　（一）进一步提高对全面建立农村居民最低生活保障制度重要性和必要性的认识。解决好农村困难群众的基本生活问题，是密切党和人民群众血肉联系的重要举措，是确保农村困难群众脱贫致富的基本保证，是全面建设小康社会的根本任务，是履行“三个代表”重要思想的具体体现。各级人民政府要将农村低保工作纳入社会和经济发展规划。
　　（二）建议由国务院尽早制定并出台《农村居民最低生活保障条例》，加强农村基本生活保障工作的法规制度建设，规范和统一操作规程，推进农村低保工作的规范化、制度化。
　　（三）加大农村低保资金的投入。中央和地方各级财政要把资金纳入财政预算，按照分级负担的原则，落实资金。同时，中央在安排资金时，要充分考虑西部省区贫困面大、财力负担较重的实际，加大财政转移支付力度。
　　（四）建立健全工作机构，完善农村低保工作运行机制，充实人员，落实工作经费；完善资金投入、审核审批、发放管理等运行机制，推动农村低保工作的正常开展。