我国机构改革要向纵深方向推进

　　改革开放以来，我国已经进行了几次大规模的行政机构改革，并取得了重大成效。但是，随着我国市场经济体制的逐步形成和完善，特别是随着我国加入世界贸易组织以及政治体制改革的启动，行政管理体制以及整个国家机构的改革越来越明显地成为我国经济、政治和社会发展的瓶颈问题。党的十六大报告明确我国为全面建设小康社会，必须进行包括物质文明、政治文明、精神文明“三大文明”的建设任务。故进一步推进行政管理体制和机构改革，是推进我国政治体制改革、加强社会主义政治文明建设的需要，是推动我国上层建筑适合经济基础发展要求的一项制度建设。
　　总结前几次机构改革的经验，结合我国市场经济体制运行状况，以及适合社会主义政治文明发展要求，新一轮的机构改革必须在原有基础上进一步向纵深方向推进，用李瑞环同志的话来说：“要保持好的东西，纠正坏的东西，创造新的东西”，具体来说，应该在以下几方面有所突破，有所前进。
　　第一，应该在机构改革中贯彻法治精神，以立法先行规范和推动机构改革，并以最终立法成果巩固改革成果。借鉴国外，包括我国台湾地区的经验，需要有议会通过的严格的改革方案，还应该有规定行政人员总额的法律。目前，我国缺乏行政机关编制法。以往的几次改革之所以使机构膨胀问题没有获得有效控制，固然有多方面原因，但缺少一部科学的合理的编制法是一个非常重要的原因。我国的改革进行到今天，已经有比较成熟的经验，已经摸索到其中的规律，因此编制立法已有相当的基础。我们过去比较多地强调要以法律的形式巩固改革的成果，而不太关注改革本身应当在法律的规范下进行。尽管法律也必须与时俱进，事先规范与事后规范是相互联系的。但我们更要发挥人的主观能动性和科学预见性，更应该注意立法适度超前，用立法来规范改革，规范机构改革，这样才能使改革卓有成效。这是依法治国、依法行政的必然要求。
　　第二，要把机构改革和人员改革结合起来，特别是要加快制定国家公务员法，健全我国国家公务员制度。任何行政管理工作都要由人去完成，而人员素质和能力是非常关键的。我国现有公务员制度的法律框架是制定于十年之前的《国家公务员暂行条例》，从法律位阶上来说，该条例只是行政法规，而不是法律，这与行政体制改革和机构改革进一步深入进行的要求是不相称的。“暂行条例”已发挥了一定作用，但该条例有许多不尽完善的地方，需要补充、修改和完善。例如，作为现代公务员制度的政务类与业务类分类基本上没有涉及；关于职位分类制度也没有确立；考试录用人员的来源比较狭窄；报考国家公务员的文件素质要求，尤其是法律素质要求缺少具体规定；公务员的法律地位、权利义务规定还比较笼统；公务员奖惩机制缺少细致的可操作性规定，流于形式；公务员权利救济缺乏有效的途径；对公务员的法律监督机制还没有真正强化。凡此种种，都需要在立足国情、总结经验教训和借鉴国外成功经验基础上进行。
　　第三，政府职能的科学定位工作还要继续进行。目前我国政府职能正在转变过程中，但同时存在着“缺位”、“越位”、“错位”等复杂情况。有些领域迫切需要加强政府的管理，而政府相应管理职能跟不上；有些政府不该管也管不好的事，有些职能部门不愿意退出，甚至由于利益驱动而变本加厉进行管理。同时由于行政审批、行政处罚等手段发生变化，行政机关如何发挥积极功能（如行政指导）还存在不少观念上和操作上的问题，因此，今后的机构改革要真正从政府职能的科学定位出发，坚决从不该由政府管理的领域退出，以精简的机构配备精干的人员，实行高效的管理。
　　第四，相应的机构改革应当配套进行。我国的特殊国情形成了特殊的体制，机构臃肿、人浮于事不仅仅反映在行政机构方面，而且反映在其他各类国家机关、社会团体以至事业机关方面。以往的改革往往只止于行政机关。实际上行政机关，特别是执法机关担负着繁重的执法任务，需要配置一定数量的行政工作人员。其实，在人大、政协、司法以及执政党和各民主党派机构设置方面，近几年来，从上到下都不同程度存在着逐渐膨胀的趋势，经费消耗也越来越多，讲排场等奢华之风不断滋长。单就机构设置和编制来说，国家有关法律和文件都管不到它们，都按自己系统的需要来办，因此机关人员呈扩张趋势，副职、虚职越来越多。例如人大与政协的副职基本上“根据需要”，而没有法定限制。因此“第一线”干部担子很重，“第二线”干部则越来越多。正常的行政职能的发挥反而受到诸多“婆婆”的法外干预。因此作为一个有机整体，国家机构体系应该按照上层建筑适应经济基础的基本原理，作必要的“瘦身”和调整。在制定行政机关编制法和国家公务员法的同时，对其他国家机关、政党机关以及各类“吃皇粮”的组织，都要予以法定编制的限制，而不能仅由行政机构单枪匹马进行。行政体制以及整个国家机构体制都应进行全方位的改革。