进一步深化农村土地制度改革

　　２００２年８月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》和２００２年１１月８日江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上所作的报告都明确提出：有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经济。这里提出一条深化农村土地制度改革的新思路，即突破传统的集体所有、家庭经营的框架，在有条件的地方划出一部分土地分给农民私有，搞多元化土地所有制度，以此促进土地承包经营权流转的实现。
　　一、不突破农村土地集体所有制框架，土地制度改革难有实质性进展现阶段中国农地制度改革的核心问题是要解决农村土地使用预期不定、投入不足以及土地资源配置不合理问题。要解决这一问题，一是要停止对土地的频繁调整和变动，赋予农民长期而稳定的承包经营权；二是让土地有效地流转起来。而发端于２０世纪７０年代末的农村土地承包制，在运行了近２０年后，遇到了前所未有的挑战。
　　１．集体所有制使３０年不变的农村土地政策难以落实。政府的农村土地政策虽然一直都在致力于使农民对土地的承包权得到更长期有效的保障，但在最近２０多年中，全国从未进行过土地调整的社区几乎没有，除非它本来就没有实行家庭承包制。因为全国仍有不到２％的农户和耕地采取集体经营形式。杨学成在２０００年对山东、江苏、江西、河南四省３４４个县（市、区）７４２个村的调查表明，实行土地家庭承包制以来，８９．６％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均调整次数为３．９次。其中，大调整的次数平均为１．９次，调整最多的为一年一调。再看看强调了３０年不变已近１０年的今天，农民怎么看这一问题。２００１年８月中国人民大学与美国西雅图农村发展研究所的调查显示，９４．１％的农民知道中央政府关于“承包期３０年不变”的土地政策，但只有１２．２％的农民相信这项政策会彻底落实，相反，有４５．８％的农民认为３０年内“还会重新调整”。
　　土地经常性的变动和调整，这种现象恐怕是在世界上独一无二的。中国之所以会发生这种现象，其根源就在于土地集体所有、家庭承包经营制所固有的内在规定———均田承包上。只要坚持土地的集体所有制，每个村内的合法成员就会要求获得对土地的一份平等权利，因此，“一个农户增加一个人口就分给他一份土地”就成为土地集体所有制的应有之义。另外，只要继续保留土地的集体所有权，农村集体组织就会通过行政权力，来行使它们对土地的集体所有权，就会发生集体所有权侵犯农民土地承包权，因而使３０年不变的政策在执行中走样，甚至落空。
　　２．集体所有制无法实现农民土地承包经营权的物权化。为了保护农户对承包土地的权利，有学者提出，将农户的土地承包权赋予物权的法律意义，刚刚出台的《土地承包法》也在农村承包地的物权化方面做出了很大的努力。但是，只要继续沿袭土地集体所有的框架，农民对土地权利的物权化在现实中就很难操作。土地集体所有使我国的土地承包经营权变成了一种复合形态的权利，使它具有了身份权、债权、物权和行政管理权等多重法律性质。说它具有身份权性质，是因为凡是社区集体成员都可凭其身份获得承包土地；说它具有债权性质，是因为到目前为止，集体组织仍有权对承包土地进行调整，现实中各地频繁发生的行政性土地调整的事实充分证明了这一点；说它具有物权性质，是由于随着家庭承包制的发展，集体组织不再对承包地做其他投入，而承包人对在农业生产中的投资份额越来越大，承包地上的种植物、养殖物都归承包人所有，土地承包经营权已逐渐表现为对承包地的排他性占有、使用和收益的权利；说它具有行政管理权性质，是因为在很多地方，税收、提留、定购、乃至计划生育等都纳入了土地承包合同，而这些事项恰恰是乡镇政府及其基层组织的行政管理职能的表现。可见，不突破土地集体所有制，实现土地承包经营权物权化就是一句空话。
　　３．针对农村土地利益分配关系中出现的现实矛盾，对农村土地所有权主体的明确比任何时候都要迫切。在发达地区，随着农地的非农化，土地的级差收益开始显现，因而出现了集体组织将农民承包地收回，由集体组织以更高的地租发包的现象，这显然是对原农户土地承包权益的侵害。在不发达地区，随着大量劳动力向城市流动以及由于土地负担过重所导致的土地抛荒，动摇了这些农村基层政府靠“三提五统”费维持财政开支的基础，由此产生集体组织以“反租倒包”名义将农户承包地收回然后再发包出去的现象，这也很容易造成农民土地承包权的丧失。这些问题，正反映着中国现行农地“集体所有、农户承包”制度的根本缺陷。因此，无论从政策、法律，还是现实看，中国要在确保农民的利益不受侵害的同时实现农地资源的合理配置，就必须改变现行的农村土地集体所有制框架，真正将土地的权益赋予农民。这是中国农业持续发展和农村社会长期稳定的前提。
　　二、农村土地所有制多元化的意义１．土地制度多元化的突破点在于部分土地的私有，这对整个土地产权的明晰化具有重大意义。因为土地私有权是土地最直接、最明晰的产权，土地私有权的产生，会形成一个土地资源有效配置的参照系，促使土地的国家和集体产权逐步明晰起来，从而实现整个国土资源的有效配置。
　　２．土地制度多元化符合世界的普遍规律。世界上几乎所有国家都实行公有、私有多元化并存的土地制度，单纯的国有形式与单纯的私有形式在世界各国都是很少见的。据有关资料记载，美国公有的土地总共将近８７０００万英亩，它大约等于美国全部土地面积的３８％，其余６２％的土地则分布在数百万私人手中。日本现行土地所有制，共分为三种主要形式：即国家所有，公共所有，个人与法人所有。我国的台湾省也将土地分为公有和私有两种。公有土地具体是指国有土地、省有土地、市县有土地或乡镇有土地；私有土地是指人民已依法取得所有权的土地。
　　３．这里提出的构想符合中央的大政方针政策。中共十五大明确指出，非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，并把公有制为主体、多种所有制经济共同发展确定为我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。中共十六大又进一步强调：“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展。”这一系列论断，不仅适用于城市，同样适用于农村。在农村，土地是最重要的生产资料，其他生产资料所有制都已经多元化了，土地所有制的多元化也是顺理成章的。
　　三、农村土地所有制多元化原则及过渡措施１．将原国家、集体所有的土地划出一部分来归农民私有，使国家、集体所有的土地转化为国家、集体、农民所有，从而使我国的整个土地所有制形成多元化的格局。农民拥有了比较完整的土地所有权，成为土地的直接所有者，不再像以往那样只能作为土地的间接所有者。这样的土地所有权是明确的，所有者和其法人代表一般都是同一的。
　　多元化原则确定以后，至于具体哪块土地划归为农民所有，应根据各地的实际情况来确定和选择。例如，那些具有明显社会或社区效益并附有整体性公共设施的地段，可仍然归国家或集体所有，而具有竞争性和可排他性使用的土地则适合划归农民私有；那些零碎的自然分离的地块也适合划归私有。由于各地方的自然条件、社区经济条件具有很大的差异，所以它们可以根据具体情况确定不同土地所有制结构的比例。在经济发达地区，可以保持较高比重的公有土地，而在经济落后的贫困地区则可以将大部分土地下放给个人；在社区公有制经济力量强、社区组织的经营水平高的地方，可以保留较多的公有地，而社区公有经济力量差、社区组织管理水平低的地方则可以有较大比重的私有土地等等。总之，各地可以根据群众意愿，本地的自然、经济、社会等条件多样化地选择，从而创造出丰富多彩的土地所有制模式，并且可以随着时间和条件的变化而创新。
　　２．过渡性措施。将部分土地归农民所有的过程，在相当程度上要继承现有的承包地格局，因为越是适应私有的那些地方，经济越相对落后，当初分包土地时越带有平均化倾向，分包以后营运中越带有私有倾向。所以，新的转化要依据旧的基础。但是，在转化的过程中要同时作适当必要的调整：（１）串段集中，实现规模经济。具体做法是，进行土地评价，划定等级，确定质量和数量间的折合系数；在自愿协商的基础上互换地块，实现同一经营者的土地集中连片。（２）土地在转化中要根据已发生的人口变化适当增减。（３）对比较稳定转入他业者，要使其有偿地退出土地。（４）借鉴发达国家的经验，实行有偿分配土地的办法。在地权转换过程中，要进行土地评价，划定等级，且要确定出经济价格，分得土地者要按此交付地价。地价底款可以集中起来形成土地基金，转入土地银行或其他金融管理部门，记入社区账户，用于该社区日后的农业基本建设投资和农业基础开发项目投资。（５）对无钱购买土地的农民，可由政府贷款。（６）政府还要制订法律不允许农民将耕地转为他用。