全国政协十届五次会议提案第1113号

案    由:关于修改完善《环境保护法》，健全环保法制的提案
审查意见：建议国务院交环保总局、全国人大常委会办公厅分别研究办理
提 案 人：李利君
主 题 词：环保
提案形式：个人

内    容：
    我国的环境形势还相当严峻，全社会要求改善环境质量的呼声越来越高；但经济快速发展，环境保护和治理的速度赶不上污染和破坏的速度，环境质量却长期得不到有效改善，环境保护面临巨大的压力。改善我国环境形势的一个重要问题是抓紧修改完善我国的环保法。
    一、我国现行环境保护立法中存在的主要问题
    1、法制不统一。我国现行有关环境保护的法律，除了《环境保护法》外，还有其他法律法规中涉及环保的规定。如《水法》与《水污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等。如法律所设定的环保部门统一监督管理的体制，从理论上讲是比较理想的。但是，由于不少环保事项涉及其他部门的职权范围，导致多头监管，统一监督管理难以实现。如社会生活噪声污染和动机污染防治属于公安部管理，建筑扬尘污染属于城建部门管理，自然保护区以及风景名胜区、森林公园以分别属于环保、城建和林业部门管理，水利部门也管水质污染，部门之间职责、权力划分界限不清，职责交叉重叠，环保执法中缺位、错位和越位的现象时有发生。如卫生部门有水质监测，自来水厂和重点企业也有环境监测，这不仅导致许多监测能力建设重复进行，既浪费建设资金，也影响监测能力整体水平的提升；同时，各部门数据不可能完全一致，各部门争相发布，既浪费行政资源又损害政府形象。
    2、法律责任与执法手段不相称。环保法没有赋予环保部门及时有效制止环境违法行为的强制执行权，环保执法缺乏过硬的执法手段，在执法实践中，对一些环保违法行为，环保部门该制止不了，纠正不了。
    3、执法程序繁琐。如征收排污费，法律规定：先由排污单位进行申报，然后环保部门进行核算或者监测，再下达收费通知，逾期不缴纳的，再下达限期缴纳通知，再不缴纳的，才能下达行政处罚决定，不服的还可能申请复议或者起诉，一套完整的执法程序走完，少则半年，多则一年两年，既提高了执法成本，也影响了执法效率。
    4、对一些环境违法行为处罚过轻。导致“守法成本高，违法成本低”，这客观上助长了违法，抑制了守法。如法律规定：发现企业排污违法行为，可处以3万、5万、10万以下的罚款。这比有的企业一天的污染防治设施的运行费都少，致使有的企业宁可交罚款而不愿治理。
    5、对一些违法行为缺乏处罚条款，或者无量罚标准或者缺乏相应的处罚依据，如违法噪声污染防治法的行政处罚至今没有罚款标准；建设城市污水集中处罚设施、生活垃圾无害化处理、发展集中供热、农业面源污染防治、转嫁污染、使用高污染燃料、使用淘汰产品(汽车、工艺、设备)、使用过度包装等，都缺乏相应的法律适应条款来制裁。
    6、对一些违法行为的处罚标准不一。一些有关环境保护的法条对相同违法行为的责任追究标准不一，导致同一违法行为，不同的法律后果。如《环境影响评价法》第三十一条对未依法报批环评文件和环评文件未经批准擅自开工建设的单位可以处5-20万元罚款，而《建设项目环境保护管理条例》第二十四条对同一违法行为却规定了可以处10万元以下的罚款。
    二、关于修改完善环保法健全环保法制的建议
    1、提升环保法的地位。建议将《环境保护法》修改完善后，提请全国人民代表大会审议通过，作为国家的基本法。
    2、改革现行环境执法体制。解决环境执法主体过多、执法权力过于分散、环境执法比较混乱的现状的问题。理顺环保部门和其他管理部门的职责权限关系，把分散于各职能部门的执法权尽量集中到环保部门。
    3、建立部门联动环保工作机制。如在立法上将环保审批作为工商登记、税务登记和用地审批、采矿许可、项目审批等的前置条件，建立多部门齐抓共管的良性环保监管机制。
    4、赋予环保部门必要的执法权。包括责令排污单位停产、限产、限期治理和限量排污、禁止排污、拆除违法企业、查封、扣押、冻结等行政强制执行权力。
    5、尽快制定出台排污许可证、总量控制、规划环评制度、环境监测的配套实施条件。
    6、进一步简化环保执法程序。如可将限期改正、限期补办手续、限期缴纳等前置程序简化或合并，以降低执法成本，提高执法效率，增加法律的严肃性。
    7、进一步加大环境违法行为的法律责任。如强化排污者的经济、行政和法律责任，对于长期超标排污又不积极治理的单位及其负责人要实行更加严厉的法律责任追究制度。对于超标排污、偷排污染物、故意闲置污染防治设施等，可参照美国等发达国家的做法，实行按日处以罚款，而且累犯加重处罚。扩大环境刑事责任追究的范围。
    8、规范和增加环保投入。通过立法，将环境防治和生态保护经费纳入财政预算，并保证投入增加与经济增长同步等。

来源：大会提案组
备注：