全国政协十二届三次会议第 3520号提案
案 由：关于改革科研经费分配管理体制的提案
主 办：科技部
会 办：财政部 人力资源社会保障部
提案形式：个人提案
第一提案人：吴江
内 容：
近年来，我国科研经费投入以每年超过 20%的比例大幅增加，全社会投入已经占 GDP2%，达到 1.2万亿的水平，占世界研发经费的 13.%之多，在世界排第二位。但科研创新活力、科研产出效率却不尽如人意，科技领域仍未取得突破性进展。根本原因是科研经费分配不公、管理混乱严重阻碍了科研成果的有效产出，抑制了科研人员的创造活力和积极性。突出反映在宏观和微观两个方面的问题：
从宏观层面看：多头管理，科研经费分配过度行政化。我国科研经费的主体由各部委的大项目构成，而科技立项，有的行政领导直接参与选择科技课题，部分行政人员能按自己的意愿来选择专家，部委的专家甚至会参与超越其专业范围的评审。习近平总书记在 2013年 8月 18日讲话中批评道：“政府过多忙于分配资金和管理项目，科研经费多头管理，花钱不少，但低水平重复。科技计划、专项、基金名目繁多、过多过滥，而且大专项又套着中小专项，像一个个俄罗斯套娃。‘劣币驱逐良币’现象较为普遍。”
科研经费的分配有不少潜规则：科研经费补贴多少，按多少比例返还，这已是公开的秘密；违规干预专家评审、项目立项、经费安排等等，更是行政部门的常态。科研投入的不合理，使科研人员忙于拉关系、跑项目，重申报，轻研究，一些科研人员甚至把课题当成“圈钱”的手段。这几年，学术腐败累累曝光，科研人员反映也强烈，但并未引起相关部门的充分重视，说是“零容忍”，实则处理普遍过轻，有法不责众的趋势，震惊全国的“汉芯”事件也只是撤了当事人的职务。
从微观层面看：科研经费使用“重物不重人”，科研人员人力资本得不到有效补偿，导致科研人员违纪贪腐案件频发，科研岗位成为“风险岗位”。不同于美国 80%以上的科研经费花在“人”身上，我国的科研经费大多数都投到“物”上面去了，我们是二流、三流的人才用一流的设备做科研。近年来，不论是中国科协的调查还是财政部门的审计，以及许多个案研究，都说明我国的科研经费严重流失，相当一部分费用用于开会、出差、接待上。在各种科研经费管理制度中，预算开支范围只列明了“劳务费”和“专家咨询费”两项酬金性支出，这两项支出均不允许支付给包括课题负责人在内的整个有工资性收入的科研团队成员，这使得在工作一线的科研人员不能获得相应的补偿，导致科研人员铤而走险。科技界有句流行语，“吃喝拉撒睡，全都靠经费”。当前我国科研经费管理仍存在不少制度漏洞，科研经费“扩大用途”“挤占挪用”“弄虚作假”等现象在一些高校和科研单位司空见惯，套取科研经费的手段“五花八门”。近年来因挪用、贪污科研经费而“落马”的专家学者不在少数。科研经费为何被屡屡钻空子？科研领域的诸多不端、违法行为如何屡禁不止？如何让科研经费不再成为唐僧肉？我们反对科研人员在经费报销上造假，但我们也应该看到这个造假背后的问题所在。
根本原因是科研经费管理使用政策不符合客观实际，有逼良为娼之嫌。我国事业单位长期实行的是低工资政策，教师和科研人员的薪酬并没有完全体现他们的价值，而是由所在单位财政拨款和创收能力来决定。科研人员的基本工资由单位统一发放，而绩效工资则来源于各种课题经费。科研人员的基本工资太低，大部分绩效性收入来源于课题，而课题成本中却没有这一部分开支，导致大家想方设法造假，科研领域出现一种“普遍做假、被逼做假、制度做假”现象，使得科研岗位也成为风险岗位，有逼良为娼的嫌疑。最终的结果是：要么科研人员违规作假，要么大家不再想做课题。这是科研人员目前最大的困惑。
针对我国科研经费分配和管理中的问题，借鉴国际的经验和做法，我提出 5点改革建议：
1.简政放权，减少行政干预，发挥科学基金组织的科学共同体作用。整合部门之间科研资源，建立统一公开的国家科研管理平台。现在所有人都说我们国家的科研经费分配体制出现了大的问题，但是没有一个部委愿意出面发起改革。在部门利益已经分割好的情况下，改革是要重新洗牌的。应加强不同部门项目之间的协调，减少项目的重复配置，根据不同研究工作的特点确定资助强度和周期，对好的研究工作采取滚动支持。逐步建立统一的项目数据库，并适时向公众开放，接受公众监督。
2.落实科研单位自主权，探索建立现代院所经费管理制度。经费管理制度的核心目标是解决制约科研院所改革发展的经费保障和人员激励等问题。因此，要切实落实科研院所管理自主权，深化科研经费管理和收入分配制度改革，体现对科研人员的充分激励。同时，根据实际情况，适当增加经费使用灵活性，授权高水平创新团队按规定自主支配科研经费，探索顶尖人才自主使用科研经费模式。
3.建立科研机构、项目管理机构和科研计划的绩效问责机制。建立各类科研机构、项目管理机构和科技计划的常态化、制度化的评价体系，优化配置经济资源，通过产出科技成果考评机制和市场竞争机制来促进资源的合理利用，以避免重复投入和闲置浪费，提高财政资金的使用效益。
4.突破现有制度障碍，建立科研绩效津贴。科研立项的预算科目要合理，要符合科研人员目前实际收入分配状况，允许科研课题经费包括间接费用和人员支出，将间接费用和人员支出规定在合理的水平范围之内，重视科研人力资本支出，提高人员绩效支出比重至少应达到 30%— 50%之间，解决“见物不见人”和缺乏绩效激励机制的问题。与其让科研人员冒着风险去违规作假报销各种发票，不如规范科研经费使用办法，转“隐性收入”为“显性收入”。
5.强化激励与保障机制，让科研人才“名利双收”。习近平总书记在 2014年 8月 18日讲话中明确指出“科研人员是创新的主力军。用好科研人员，既要用事业激发其创新勇气和毅力，也要重视必要的物质激励，使他们‘名利双收’。”建议尽快改革科研人员薪酬制度，建立产权激励制度，制定知识、技术、管理、技能等生产要素按贡献参与分配的办法。推行股权、期权等中长期激励办法，重点向创新创业人才倾斜。探索高层次人才、高技能人才协议工资制和项目工资制等多种分配形式。研究制定人才补充保险办法，支持用人单位为各类人才建立补充养老、医疗保险。
