全国政协十二届三次会议第0005号提案
案 由：关于构建农业规模经营条件下耕地保护机制的提案
主 办：农业部
会 办：发展改革委 国土资源部
提案形式：党派提案
第一提案人：九三学社中央
内 容：
中共十八届三中全会强调“加快构建新型农业经营体系”。2014年11月中央出台了《关于引导农村土地承包经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》。从长远看，农村土地适度规模经营必然带来农村生产关系的深度调整和变革。我国的耕地保护压力很大，现有耕地保护机制是基于“家庭经营、统分结合”双层经营体制设计，并更多地通过行政措施实施的。土地适度规模经营要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”，将会形成土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，对落实最严格耕地保护制度既是机遇又是挑战。因此，探索与农业适度规模经营相适应的耕地保护机制势在必行。实践证明，对事关某项改革发展的权责关系先行确定比搁置一段时间后加以校正或重构成本低、难度小、效果好。基于耕地保护和粮食安全的角度，应从以下几方面着手构建农业适度规模经营条件下的耕地保护机制。
（一）禁止流转土地“非农化”，遏制流转土地“非粮化”。十八届三中全会后，一些地方表现出流转农地的强烈冲动，允许或默许改变流转农用地的性质来获取超额收入。对此，必须约法三章，设置“高压线”，通过民事、行政、司法等手段保障流转土地不被“变性”。应切实防止“为了流转而流转”，端正流转土地经营权的动机。在今后较长时期内，推进土地适度规模经营都不可遍地开花，应把重点放在耕地富集区、粮食主产区和主要经济作物产区。即便是在这些地区，对土地流转的速度、节奏也应有控有调，不可“一哄而放”。应合理调整农业产业结构，科学规划粮经比、粮食作物比重和口粮作物比重。
（二）把握好土地经营规模的“度”。农村土地承包权由家庭享有的重要社会价值之一是维护稳定。集约经营土地的规模如果过大，会给农村社会带来新的不公正；如果过小，经营者获利少，积极性会受挫。多大的土地经营规模才算“适度”，应组织有关专业机构进行深入研究，尤其要重点研究与我国国情基本类似的日本、韩国的相关做法。既要研究确定分户经营的规模水平，又要研究确定集约经营的规模水平。对此，需要从国情、地情和发展阶段出发，充分考虑当地城市务工者和务农者的收入水平及其变化趋势、地理条件、耕作效益、土地流转期限等因素的影响。
（三）支持适当改造、扩大耕地面积。应通过相关项目资金倾斜，支持新型农业经营主体对流转土地进行基础设施改造、荒地改农田、小田改大田、旱田改水田，扩大耕地面积。应对经营主体的投入、土地整治增加的耕地在流转期满后如何处分提前约定，防止日后出现权益纠纷。
（四）鼓励经营主体向上下游延伸产业链。土地规模经营主体需支付土地流转费和大量生产投资，倘若单纯从事一般种植业则增值空间有限。而产业链条在一定限度内越延长、多产业越紧密联系，经营主体抗风险的能力就越强，弱势的农业产业就有可能强起来，市场竞争力也会提升。产业市场竞争力的提升、经营者效益的增加是保护农业的有效途径，耕地也会因此得到保护。除鼓励新型农业经营主体发展传统的种植、养殖、加工和产供销经营模式外，还应重点支持发展农村电子商务和农产品物流业。
（五）谨防新的粗放式和掠夺式生产。虽然规模经营能够产生规模效益，但规模经营也可能导致一味向规模要效益。因此有人认为，规模经营不如小户经营精细，不利于增加粮食供给目标的实现。同时，经营者为了追求短期利益最大化，也极易对土地掠夺式生产。对可能出现的这些问题都要明文规定加以防范，比如可实行耕地质量的合同管理等。
（六）对土壤进行约束性修复。虽然我国法律对“培肥地力，提高农业生产能力”规定了鼓励性条款，但效果并不理想。由于一家一户经营小规模土地，很多农民必然向“种满种足”、“高产多产”要效益，无暇顾及土地的休耕和“补养”。土地适度规模经营从客观上提供了采取技术性、环节性措施涵养耕地的条件。同时，有调研表明，一些地方农村土地重现季节性抛荒，这说明如果按现有种植规模是可以保证粮食产量的。应抓住构建新型农业经营体系的契机，出台政策，由国家给予补偿，约束和激励经营主体对规模经营的土地有计划、分轮次地进行土壤修复、地力培育，补偿标准可依经营者的额外花销、实际损失和农田地力效益等因素确定。
