全国政协十二届二次会议提案第2046号
案 由：关于解决基层法院立案难问题的提案
主 办：最高人民法院
会 办：中央政法委（中央综治办）
提案形式：个人提案
第一提案人：徐国权
内 容：
近年来，群众反映法院立案难的问题日益增多。由于立案审查尺度过于严格，立案庭把启动诉讼程序的要件与做出实体判决的要件混淆起来，造成立案难，群众民事权益得不到及时有效的保护，甚至发生因立案不及时造成当事人因超过诉讼时效而最终丧失胜诉权的案件。
一、基层法院立案难的现状
在司法实践中，法院的立案人员要求起诉人提交详细的证据证明民事诉讼法第119条的四项立案条件，根据立案管辖权进行立案：
1．要求起诉人提交被告的身份证复印件或者被告的户籍证明以确定立案管辖地。涉及房产纠纷的案件要求起诉人提交房产管理机构出具的房屋证明文件以此来确定管辖地。
2．有些法院要求个人被告的案件必须提供《被告经常居住地证明》。公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方为经常居住地。由于基层人口管理制度不健全，社区、村委会不能及时对流动人口进行登记造册，流动人口又不愿主动办理《暂住证》接受监督管理。原告起诉被告时，居委会、村委会因无处可查而无法出具证明，有些也因怕担责任而不愿出具证明。
3．立案庭以过了诉讼时效为由，拒绝立案。是否过了诉讼时效，应该由法庭在审理时确认，立案庭只需判断是否符合立案条件。有的法院对土地纠纷、劳动争议、企业转制等牵涉人员数量众多的敏感案子推诿扯皮不予立案。
4．立案标准不统一，立案因法院而异，因人而异。
二、立案难的原因
1．流动人口管理工作滞后。经济的迅速发展带来人口的大量流动，相关的法律、法规还不完备，流动人口管理工作明显滞后。
2．法院的结案率考评机制不合理。结案率是人民法院内部评价审判工作效率的一项指标，对于督促法院及时审结案件，提高案件审判效率曾发挥了重要的作用。但现在已经严重妨碍了当事人正常行使自己的起诉权。为了不影响当年的结案率，年底拒绝接收案件是全国法院司空见惯的事情。与此相对应的更是“年底突击结案”的法院审理风潮。在量化显现的硬指标逼迫之下，司法所代表的审慎与理性，不可避免地被忽略和减损。而基层法官对此亦是苦不堪言，一年数百个案件，如何做到个个严守法律程序，件件契合公平正义？
3．立案监督法律责任的缺失。人民检察院只能对人民法院已经发生法律效力、确实出现错误的判决或者裁定通过抗诉的程序行使检察监督权，整部民事诉讼法没有明确的立案监督的规定。
三、对解决立案难问题的建议
1．各级法院应严格按照法律法规审查立案。对符合立案条件的案件，应及时立案，坚决杜绝人为限制、法外限制立案现象的发生；对不予立案的案件，应汇总、注明原因并公示；对不符合起诉条件的，应依法出具不予受理裁定书，起诉人对裁定不服的可以提起上诉。
2．加强流动人口的基层基础建设，强化流动人口信息化管理。社区、村委会要协助公安机关，及时掌握流动人员的情况并登记造册，加强流动人口的信息录入、信息检索的系统建设工作，督促流动人员到公安机关办理《暂住证》等手续。对于本辖区居住的人员，派出所、社区、村委会应及时根据实际情况出具证明材料。
3．启动多元化矛盾纠纷解决机制。除了诉讼、法庭调解以及法官庭外调解以外，一些法院开始联合司法行政机关在基层法院内部设置人民调解办公室，由司法一线退下来的资深人员担任常驻人民调解员。对婚姻家庭纠纷、继承纠纷、相邻关系纠纷、标的额较小的债务债权纠纷、轻微交通事故及轻微人身损害赔偿纠纷、赡养纠纷和抚养纠纷、租赁纠纷、劳务工资关系明确且数额不大的八类纠纷案件，可在立案前先移交司法局设在法院的人民调解工作室进行调解。
4．建立健全民事立案监督与投诉解决机制。上级人民法院设立专门部门监督下级法院民事立案情况，并公布投诉解决机制。上级人民法院应指定专门部门解决当事人的立案难问题。案件当事人对于依法应当民事立案，而以各种理由不予受理或者拒绝出具不予受理裁定书的负责立案的工作人员和法院，可以信函、电话、传真、电子邮件等形式投诉至指定部门，该部门应及时调查核实。经核查属实的，应督促下级法院对应当受理的案件依法审查予以立案，并对负责立案的工作人员和法院给予相应的处分。
