全国政协十二届二次会议提案第4485号
案 由：关于加强我国水资源保护与污染治理问题的提案
主 办：水利部
会 办：环境保护部
提案形式：个人提案
第一提案人：高美琴
内 容：
近年来我国从各方面加大了水资源保护与污染治理的力度，但并未从根本上改变大江大河水体以及城市河道水环境、浅表地下水仍遭污染的现状。目前，有90%以上的城市水域污染严重，近50%的重点城镇水源水质不符合饮用水源的水质标准。同时，水的浪费现象还极其严重，尤其是农业灌溉大多采用漫灌的形式，农业用水仅有效利用30%—40%，工业废水和生活污水不加处理任意排放，使许多水体受到污染，更加剧了水资源的短缺局面。我国水资源保护与污染治理工作仍任重而道远。
随着工农业生产的迅猛发展，城镇化进程的加快，人口的增加与集中，土地利用形式的改变，水资源保护和污染治理问题频现，已成为制约我国经济社会进一步发展的关键性瓶颈。具体表现为：
一、水资源保护的管理体制不能适应经济社会的迅猛发展。目前水资源保护仅仅是从环境方面管理，没有从水资源方面治理，形成多头管水、条块分割的局面。如《中华人民共和国水法》第12条规定了实行流域管理与行政区域相结合的水资源管理模式并由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一调配、管理和监督工作。但是，在现实生活中，地表水的开发利用由水利部负责，地下水由国土资源部负责，大气水归气象局管理，水污染防治归环境保护部门管理，农林牧渔业供水归农业部和林业部管理。
同时，多部门管理往往缺乏协调与合作，造成了部门间政策不协调，甚至是矛盾或冲突，削弱了水资源保护的政策及法律法规的有效贯彻和执行，影响了水资源保护的效果。典型的表现就是在水域纳污能力的评价中，水行政主管部门提出的限制排污总量意见对环保部门的约束力在法律上不明确，各地做法不一，极大影响“纳污总量红线”的执行。同时，由于职权划分不清楚，相关部门在具体行使职权时难以准确判断、把握本部门的权限、责任范围，以致成为部门推诿扯皮、制度执行不力等问题的诱因。
二、水资源保护意识不强，观念陈旧。我国用水浪费，大大加剧了全国水资源的供需矛盾。如在农业方面，大部分农田采用传统的漫灌、漏渗方法来进行灌溉，耗水量极大，水的有效利用率比较低，在一定程度上抑制了新的节水灌溉技术的推广。工业、城市居民生活用水也存在严重的浪费现象，在我国一些城市中，工业企业存在生产设备和工艺落后的问题，而后起的新兴技术产业在整个工业结构中所占的比重不太高，绝大多数地方工业单位产品耗水率和水的重复利用率同先进国家相比差距很大。
同时，由于长期以来受到经济发展优先思想的影响，很多地方在水资源保护方面并没有严格贯彻执行可持续发展的指导思想，有法不依、执法不严、合法不护、违法不究，地方保护主义盛行。由于地方保护主义的存在，一些受保护的排放污染物严重的企业将没有经过净化和处理的废水直接排入河流，这些企业大部分在经济上为当地政府创造了一定的经济价值，但是它们对当地环境系统和生态资源的破坏却在很大程度上给人民群众的生命安全埋下了隐患。
三、对地方政府的责任和考核制度不健全，难以树立起制度的权威。2012年中央1号文件提出要建立水资源管理责任和考核制度，国发3号文件进一步明确，要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。而《水污染防治法》也有类似规定，其第五条提出，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。
以上规定说明，水资源保护主要指标落实情况和水环境保护目标完成情况都作为对地方政府及相关领导干部考核评价的重要依据，但是这些指标在同一行政区域都是针对水体而不是水环境，因此有必要加强指标之间的协调甚至统一，否则考核评价工作很难落实。正因为这些问题，对地方政府的责任和考核制度出现漏洞，客观上难以树立起制度的权威。
为此，建议：
一、要把保护好水资源作为我国经济社会可持续发展的重要前提，以可持续发展观为立法的指导思想
我国的水资源立法（包括法律法规的制定、修改和完善）、执法、司法以及法律监督等与水资源保护有关的过程中，应彻底杜绝追求片面利益、眼前利益而以牺牲环境为代价的立法思想，废除“经济利益优先”的传统理念。在水资源保护过程中应当把“水安全”作为其核心价值，合理利用和保护水资源，从生态效益的角度保护水资源，开发其生态功能，促进生态环境的和谐。
二、制定水资源保护的专门法规和实施细则
目前《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保护法》等四部水资源保护与污染治理的法律，由于缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明，具体实施时困难重重，尤其是目前这些法律的原则性导致的权责不明、可操作性不强的缺点被显著放大，造成实践中水利、环保、国土、农业等部门都承担水资源保护的职责，形成“多龙治水”的局面，导致水资源保护的效果极差。因此，为了更有效地推进水资源保护工作的深入，建议：厘清目前四部法律之间的关系，修改它们之间矛盾和冲突的地方，注重它们之间的衔接协调性；制定高层次的水资源保护的专门法规，把水污染防治纳入到水资源保护中去，对水利、环保、国土以及农业等部门的相关职责与地位予以明确。
三、要完善水资源管理体系，提高水资源管理机构的管理能力，顶层设计水资源保护的具体制度
要进一步提高水资源管理机构的管理能力，创新水资源流域管理，如要求用水工业和政府有关部门统一协调水资源的保护和开发利用，全流域统筹规划和管理，上游必须为下游着想，不可超量排污；全面落实建设项目水资源论证工作，实行一票否决制，对没有水资源论证或论证不充分的建议项目绝不能开工建设，在缺水严重的地区严禁建设耗水量大的项目。
尤其要顶层设计水资源保护的具体制度：
如，流域生态补偿机制。上游地区对下游排污不可超标，若超标，要根据超标度对下游地区进行梯次补偿，国家也要对上游地区进行生态惩罚；若不超标，要根据上游流到下游水质的清洁度，下游地区要对上游地区进行回报，国家也要对上游地区进行生态奖励。
如，健全中央对地方政府的责任和考核制度。应科学划分流域与区域各水利主管部门的管理权力和责任，制定有关的考核办法，为考核提供依据，推动有关部门在每年市人大会上接受质询，并使之常规化。同时，应根据水资源监测系统的监测情况，中央应依据相关法规，严明对各地方政府相关领导干部和相关企业负责人的奖惩，树立起制度的权威。
