全国政协十二届二次会议提案第0289号
案 由：关于多措并举，因地制宜落实耕地占补平衡的提案
主 办：国土资源部
会 办：全国人大常委会法工委 农业部
提案形式：个人提案
第一提案人：郑建闽
内 容：
地实则粮丰，粮足则天下稳。对于我们这个有着13亿人口的大国来说，粮食安全和保护耕地事关国家繁荣稳定和社会长治久安。耕地占补平衡制度的实施，有效遏制了随意占用耕地的现象，对保障国家粮食安全起到了积极的作用。目前落实耕地占补平衡面临诸多问题。
一、建设占用耕地需求强劲，补充耕地积极性不高，落实占补平衡压力日益增大。城镇化的快速推进不仅导致城镇用地的扩大，工业、服务业、基础设施等建设用地的需求也会相应增加，建设占用耕地现象在短期内难以得到有效扭转。同时，由于地方缺乏内在动力，仅靠约束性政策调动补充耕地的积极性还不够，落实耕地占补平衡始终是耕地保护工作的难点。
二、耕地后备资源少、分布不均衡，局部区域落实占补平衡难度大。目前，全国耕地后备资源已降至8000万亩左右，且集中在新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林等西北、东北部地区以及山东、江西等中东部局部区域。部分中东部及沿海经济较发达的地区如北京、上海、浙江、福建等省市耕地后备资源尤其匮乏，还受到立地条件、生态保护等多方面的限制。这些区域落实耕地占补平衡难度越来越大。
三、区位条件不同，耕地占用补充质量不对等，客观上形成“占优补劣”。从全国层面上看，东南部省区既是水田等优质耕地集中区，又是人口经济集聚和城镇化快速发展区，补充耕地质量与资源分布的区域和自然条件差异有关，城市的不断扩张，使优质耕地随时可能被吞噬。补充耕地多来自偏远的自然条件较差的区域，耕作条件远不如现有的耕地，质量也难以相提并论。
四、异地占补政策需进一步调整完善。由于各地经济利益难以协调平衡，异地占补政策难以统一。目前，除跨省异地占补平衡被国家限制，尚未开展外，跨县域和市域的异地占补平衡比较常见。但随着补充耕地异地化的逐步推行，发达地区在省域内部调剂指标越来越难，经济发达省份要求开放跨省占补平衡限制的呼声很高。由于资源条件和经济发展的区域差异性，决定了耕地占补平衡制度将逐步差异化，现有异地占补平衡的管理政策需进一步调整完善。
为此，针对以上问题提出如下建议：
一、从严控制耕地占用，保护好优质良田。要完成耕地保护的历史使命，保持耕地占补平衡制度的生命力。各级政府要从耕地流失的源头抓起，严守耕地保护红线，严格控制非农建设占用耕地，落实土地利用空间管制制度，强化建设用地内部挖潜改造，盘活存量，避免出现城市“摊大饼”式扩张，引导走串联式、组团式、卫星城式发展道路，切实保护好城市周边高产稳定的优质耕地。
二、提高补充耕地质量，实现占补产能平衡。一是在管理上，把质量因素纳入到耕地占补平衡的考核指标中，进一步严格和完善补充耕地质量验收程序，推行补充耕地质量经济补偿机制，将补充耕地的质量建设费用纳入耕地占用成本，按照“谁管护，谁收益”的原则，对开垦耕地的使用权人发放管护补助费，调动地方和农民加强补充耕地质量建设的积极性。二是在技术上，提高土地整治工程设计和建设标准，完善农田基础设施建设，项目后期持续耕作中应增施有机肥，并积极推行建设占用耕作层剥离和再利用，提高耕作层土壤质量。三是在考核上，根据各地实际条件，推行产能折抵，充分利用农用地分等定级成果，按照农用地等级折算系数来衡量耕地占补平衡质量，折抵耕地占补平衡指标。
三、综合运用经济和行政手段，创新耕地占补平衡机制。一是发挥市场机制作用，尽快建立耕地占补指标市场交易制度。各地要适时推行耕地占补平衡指标市场化交易，加快建立省级乃至全国统一的耕地占补指标交易平台，实现耕地占补指标合理流转。二是建立耕地补充激励机制。按照“政府引导、农民自愿”的原则，鼓励农户联合、在一定规模的连片耕地上自行组织土地整理项目，改善农业基础设施，提高耕地质量。对积极实施土地整治获得新增耕地的地方政府、农户给予奖励。三是运用行政手段落实利益机制调整。各地要逐步提高建设用地占用耕地指标取得和使用成本，把城市土地收益的使用方向逐渐转向用于加大耕地保护方面投入的比重。在补充耕地指标和占补平衡方面，逐步提高耕地保护经济补偿标准。
四、试点探索国家统筹省际异地补充耕地。在耕地后备资源匮乏的省份实行省内统筹并且补充耕地潜力充分挖掘以后，国家统筹省际异地补充耕地试点宜提上议事日程。近期可考虑部分国家重大建设项目以国家统筹的方式实现跨省的异地占补。远期可积极构建国家统筹异地补充耕地机制，从全国的宏观战略布局出发，统购统配，实现耕地资源的空间合理配置。
五、修改《土地管理法》中有关耕地占补制度的内容，充分体现可操作性。现行《土地管理法》虽然强调了严格耕地保护的原则性，但未对耕地占补平衡制度的落实进行细化，建议在对《土地管理法》修改时，对耕地占补平衡制度的可操作性进行补充完善，如推行以产能折算为基础的耕地占补产能平衡代替耕地总量平衡，在保证粮食综合生产能力不下降的前提下，各地可因地制宜制定耕地占补平衡实施管理办法。并进一步明确耕地保护补偿政策，从资金来源、补偿对象、补偿标准进行细化，确保政策落实到位。
